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西安廉政研究2017.3
作者:廉政研究中心   发布时间:2017-06-15   点击数:
- 0 - 目 录 [权威论述] 高校纪委履行监督责任新模式探究……………单 畅 齐 兰(1) [理论前沿] 新时期高校提升廉政风险防控实效的思考……………姜建忠(7) 系统论视阈下高校反腐倡廉制度体系建设………骆广东等(14) 构建高校“不想腐、不能腐、不敢腐”的反腐败有效机制 ……………………………………………………庞玉清(20) [学思践悟] 监察委员会职能解析 …………………………………岳 侠(25) 从行政监察法到国家监察法:历史、不足与完善 ……………………………………………任 悦 彭雪君(30) - 1 - 高校纪委履行监督责任新模式探究单 畅 齐 兰高等教育领域反腐败斗争的严峻形势为新时期高校纪委工作带来更大的挑战和更艰巨的任务,党的十八大以来,仅中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目公布的 1178 起腐败案件中,高校校级领导干部被纪律处分的就有 32 起,占比 3.04%,还有 118 名高校科研人员被调查。党的十八届三中全会明确了纪委所应承担的党风廉政建设监督责任,中纪委十八届三次全会上也要求纪委转职能、转方式、转作风,切实履行监督责任,之后又在八次中央会议上强调纪委履行监督责任。各高校纪委按照中央工作要求,结合高校特征,开拓思路、创新方法,在工作中进行了大量的实践摸索和有益总结,以切实解决原有工作中职责不明晰、主业不突出,越位、错位、缺位乃至工作成效受削弱的问题,但尚未提升为具有一定理论高度的解决问题的方法论和具有操作性的科学完整工作体系。同时,关于在纪委履行监督责任问题上,对于工作模式研究的理论成果也几乎没有。因此,本文基于高校工作实践,从马克思系统观和再监督理论出发,力求分析研究形成一个兼具开放性、稳定性和整体性的新时期高校纪委履行监督责任的工作范式,并对其运行原则和机制进行探讨。一、高校纪委原有工作模式的困境高校纪委作为高校党内监督的专门机构和执行党的纪律的职能部门,一直以来是高校党风廉政建设的主体,全面负责高校党风廉政建设的教育、制度、监督、纠风、惩处等五方面工作。近年来,随着高校腐败问题的增多和上级机关对高校反腐问题的重视,高校纪委在工作中强调全过程参与,力求全方位做好高校党风廉政建设工作,因此本文将此种工作模式称为全过程参与式监督模式,在此种工作模式下纪委围绕党章规定的职责作了大量的工作,但也由于全过程和参与式这两个特点使得工作领域不断扩大,份外的事情占据了大量的工作精力,挤占了做好主业的空间和时间,工作过程中形成无法解决的困境,正确认识和解决这些困境,构建纪委履行监督责任新模式具有重要意义。(一)原发型困境——监督定位不清从领导体制和领导机制来看,原有的全过程参与式监督模式是由高校纪检监察部门主导的,纪检监察部门和学校其他单位是监督和被监督的对立关系,其他单位对纪委的监督存在不理解和抵触情绪,与此同时,高校纪检监察部门与被监督部门处于同级地位,监督主体有时在人、财、物方面还依附于监督客体,高校纪检监察部门及其 - 2 - 干部主要接受同级单位领导、业务部门和干部教师的考评,因此有的高校纪检监察部门不敢主动监督、不敢真正监督,不敢“真查、严查、细查”,监督的原则性不强,监督的重点缺乏精准性,监督时主要采用参与式监督的较多,业务部门让监督什么就监督什么,有时既当“运动员”又当“裁判员”,做了本该是业务部门的工作。(二)根本型困境——监督责任不明确原有的全过程参与式监督模式中其他单位都是被监督对象,自我监督的主动性没有充分发挥,本单位的制度建设、廉政风险防控都是表面文章,与业务工作相脱节; 纪检监察部门制定的党风廉政建设任务不具体、责任不明确、考核指标不健全,业务部门该承担的责任没有承担起来,监督工作完全靠纪检监察部门。业务部门遇到重要性工作就临时拉纪检监察人员到场监督,为业务工作贴廉洁性标签,对纪委监督发现的问题也未能积极进行整改。(三)关键性困境——监督主业不突出原有的全过程参与式监督模式下,纪委对监督事项缺乏整体把握,监督工作眉毛胡子一把抓,重点不突出,缺乏精准性。哪些项目该事前、事中还是事后监督不明确,哪些该重点监督,哪些该间接监督不清晰;监督工作依据的制度不健全,监督流于形式,没有实效;监督机制缺乏规范性,协调性不强,造成纪检监察部门每天疲于奔命,对该监督的工作项目都监督了,但是监督效果不明显。同时,由于监督定位不清,有些高校纪委认为反映领导干部的问题中,只要不违法就不是大问题,将“纪”和“法” 相混淆,将法律当成纪律审查的尺子,只重视查办违法的信访问题,对没有违法的“小问题”酌情处理,对有苗头性的问题没有适时提醒警示。有的高校纪委纪律意识不强,贯彻执行党纪条规不到位,对于违纪问题未能及时严肃的处理。(四)主导型困境——监督合力发挥不足原有的全过程参与式监督模式下,高校纪检监察干部是高校监督的主要力量,纪委委员监督作用发挥不够,有些纪委委员只是开开会、审查审查材料,并未发挥实际的监督作用。二级单位纪检员队伍也没有建设,或者是虽然建设了但是对本单位监督职能发挥不足。同时,有些高校纪委在有些问题的处理上未能积极主动争取党委的支持,纪委的权威性和组织协调力度得不到保障。原有的全过程参与式监督模式使得高校纪委监督责任履行存在思想和行动上的障碍,不敢监督、不善监督,监督工作缺乏全局性总体把握,监督程序流于形式,监督方式存在局限性。同时,监督工作既未能得到党委的支持,也未能得到被监督对象的主动参与,纪委工作的权威性和独立性无法得到保障,没有起到实质性监督效果, - 3 - 且没有充分发挥二级单位和其他监督资源的合力作用,监督效率和效力都有待提升。二、高校纪委履行监督责任的新模式——构建“三位一体”再监督工作模式新形势下,高校纪委应积极转变思路,突出主责、聚焦主业,全面解决原有工作模式带来的四方面困境,构建新的工作模式,提升监督效能和效力。(一)纪委履行监督新模式构建理论依据马克思主义系统观认为,事物都是作为系统而存在的,整个客观世界都是一个系统,自然界、人类社会和思维领域都以系统的方式而普遍存在。纪委履行监督责任也是一个系统工程,除了提升自身工作效率外,还应积极取得高校党委的支持和发挥各业务部门自我监督的积极性,构建“三位一体”的工作模式。2014 年 1 月,中央纪委监察部网站刊发了《党的十八大以来纪检监察机关转职能转方式转作风综述》一文,明确提出了“中央纪委监察部认真履行好党的纪律检查和政府行政监察两项职能。围绕发挥监督的再监督、检查的再检查作用。”这表明,在符合系统观的“三位一体” 工作模式中,纪委应把工作切入点从“配合监督部门开展业务检查”转变到“对监督部门履职情况的再监督”上来,在职责定位上,变“执行主体”为“监督主体”,改变以往配合职能部门开展业务检查的做法,集中精力抓好对职能部门履职情况的监督,抓好对主抓者、主责者、监督者的监督,其内容主要是主责部门履职行为合法性、执行结果有效性和操作过程廉洁性。由此,本文认为,高校纪委应建立突出再监督职责,与其他主体共同协作的工作模式,即“三位一体”再监督工作模式。高校纪委“三位一体”再监督工作模式,是指高校纪委在履行监督责任实践中,为实现高校党风廉政建设目标,按照协助党委落实主体责任、提升自身工作效能、推动监督对象自我约束三方面的内在联系和不同分工,形成党委支持、二级单位自我监督、纪委再监督三方面良性运行的固定工作程式和规范性体系。新的履行监督责任工作模式是在原有纪委工作模式上的变迁,突破了传统纪委工作模式的局限性,使纪委由传统的直接的“全方位参与式的监督”达到“运转协调、衔接紧密”的“三位一体” 的再监督,“三位一体”使得党风廉政建设各个责任主体实现无缝隙、权变、有机地结合,“再监督”使得监督工作有的放矢,监督合力得以实现,监督工作具有有序化、常态化、高效化等特征。(二)纪委履行监督新模式的基本框架 1.协助党委抓好党风廉政建设责任分解、检查、考核。学校党委对党风廉政建设负主体责任,协助党委加强学校党风廉政建设和组织协调反腐败工作是纪委履行监督责任的首要方面。在这项工作中,应突出责任界定的重要性。权力受其本性使然,若 - 4 - 无责任的制约,就是特权,就注定会恣意妄为。在法治社会里,法律为权力滥用与腐败设置障碍的机制之一就是给国家权力设定法律责任,权力的授予、运行必须以法律责任的规定为前提,有权力必有责任,坚持“职责本位”,做到权责一致。因此纪委应着力于协助党委科学分解党风廉政建设责任,并进行经常性的检查和考核。一是明确校级和中层领导干部对学校和部门的党风廉政建设职责,督促各级领导班子成员切实履行党风廉政建设第一责任人职责,并建立健全责任检查监督、倒查追究的完整责任链条和操作性强的责任追究办法。二是针对高校内部重点领域和关键环节创建责任清单,明晰纪委需参与的监督责任和职能部门自我监督的责任,纪委将不该管的工作交还给业务部门。三是依据党的各项纪律,协助职能部门厘清各业务工作能做不能做的界限,并针对涉及的相关管理问题制定问责处理规定。 2.推动监督对象建立自我约束自我监督运行机制。被监督对象能够自我监督是再监督工作模式的有效运转前提,因此纪委在采用新模式履行监督责任时,应首先推动二级单位建设规范、严密、管用的制度体系,构建廉政风险防控机制,并推动设立二级单位党组织纪委或纪检委员,充分调动监督资源,形成监督合力。一是把握关键点,建立健全二级单位各项制度。无论是经济学家、社会学家还是政治学家都分别从不同的角度论证了制度对于社会的重要作用,诱发腐败的体制因素主要在于权力运作机制不完善,为腐败提供了大量机会,制度不合理,漏洞太多,使得一些掌权者有较多的机会从事腐败行为。邓小平也曾经说过:制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。因此,纪委应重点推进二级单位反腐倡廉制度建设,完善防止利益冲突等各项制度,加强制度的廉洁性评估,推动反腐倡廉各项制度之间,反腐倡廉制度与业务工作如教学、科研、管理等制度之间的有机衔接,提高管理规范化、精细化和科学化水平。同时,提高制度的有效性,不仅要建立和健全制度,更重要的是使现有制度运转起来,真正提高现有制度的执行力。二是找准着力点,强化二级单位重要关口廉政风险防范。廉政风险防控机制是将风险管理理论和现代质量管理方法引入反腐倡廉建设中来而创造的一个全新的工作方式。新形势下,在对学校层面重点领域监督管理的同时,纪委应注重重心下移,将二级单位涉及“八大关口”的风险点作为廉政风险防范关键点。如招生录取方面,重点把握二级学院参与本科生特殊类型招考录取、研究生复试录取等 2 个关键点;财务管理方面,重点把握院级财务信息公开、经费预算管理、严禁设立“小金库”等 3 个关键点。推动二级单位在分析识别风险性质的基础上对其危害程度进行评估,确定风 - 5 - 险等级,制定和实施防控措施,建立健全相应的风险防范机制。三是积聚推动力,用心打造二级单位纪检员队伍。为解决监督力量不足、监督不深入、监督范围狭窄的问题,高校纪委再监督模式下由原来学校纪委单独直接监督二级单位的方式转变为学校纪委与二级单位纪检员共同监督,加强对二级单位纪检员进行统一管理、统一培训,同时搭建纪检员联络平台,提供经常性的咨询和服务,科学延伸纪检监察工作网络,为高校纪委更好地履行监督执纪问责奠定组织基础。 3.突出三个重点,提升自身工作效能。纪委的权力和责任是党章赋予的,党章第 44 条明确规定,纪委的主要任务是维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。突出监督执纪问责三项职责,提升自身工作效能是纪委有效履行监督责任的根本,“打铁还需自身硬”,纪委在“三位一体”再监督模式下,应聚焦主责、突出主业,切实履行再监督、纪律审查、强化问责三方面职能。一是落实三转,强化监督职能。纪委作为党内监督的专责机构,监督是其主业。应切实转职能、转方式、转作风,突出对领导班子和领导干部特别是一把手的监督,突出对重点部位和关键环节业务监督工作的再监督,突出对权力的制约和监督。将以往全方位参与式监督转变为巡查、抽查、专项检查、调阅资料等场外式监督,将以往监督事项及其监督节点,进行优化调整,总体把握全校重要工作和廉政风险点,根据监督事项和监督时间点,有的放矢地对重要工作进行监督检查,提高纪检监察工作的主动性和科学性。同时,严格要求,加强管理,不断提升纪检监察干部的职业素养和专业能力,提高纪检监察部门的履职能力和水平,建设一支自律、忠诚、干净、担当的纪检监察干部队伍。二是抓早抓小,强化纪律审查职能。维护党的纪律是纪委的主要职责,纪委应把纪律和规矩挺在前面,强调纪律审查职能重点审查违纪行为尤其是违反政治纪律和政治规矩、组织纪律的行为,对照习近平总书记的“七个有之”、“五个比如”,把违反政治纪律、组织纪律的问题查清楚,依“纪”进行监督执纪问责。回归党章规定的本职,坚持抓早抓小、防微杜渐、忧在未萌,发现问题线索要及时追踪,有了反映就及时提醒、及时纠正、及时查处,决不能把小问题拖成大问题。在日常管理监督中严明纪律,以线索处置作为纪律审查的源头和基础,要加强对反映领导干部问题线索的规范管理。执纪方式多样化,更多地运用警示教育、诫勉谈话、组织处理、纪律处分等方式开展执纪工作,实现监督执纪常态化、长效化。三是责任考核,强化问责职能。党员领导干部问责,是指担任领导职务的党员对 - 6 - 自身和主管范围的人员或事务出现不当行为或状况,造成特定后果时,应当根据权力影响的范围,向党内有关组织或者向党外的政治和社会组织、公众等作出交代、解释、说明并承担相关责任的制度。针对高校纪委普遍存在的问责机制不健全,问责力度不够的问题,应建立健全责任考核、责任追究制度,完善责任分解、检查监督、倒查追究的责任链条,层层传导责任压力。加强责任考核,考核结果作为干部考察的重要依据。加大责任追究,对于出现的违纪问题,要分清责任,提出具体问责意见,既要追究当事人责任,又要追究相关领导责任。三、纪委履行监督责任新模式运行的基本原则和实现机制分析任何一种新型工作模式在经过理论上的分析和探讨后,都必须付诸于具体的工作实践,在实践中进行检验、修正和完善。纪委履行监督责任新模式在实践中运行时应遵循三个基本原则,并建立三种机制作为实现保障。(一)纪委履行监督责任新模式运行的基本原则高校纪委运用履行监督责任新模式时应遵循三个基本原则:正确把握“三个主体关系”,提升纪检队伍再监督职业能力以及结合实际优化创新。 1.正确把握“三个主体关系”。高校纪委运用履行监督责任新模式时,要正确把握党风廉政建设纪委监督责任和党委主体责任的关系,党委主体责任是统领,纪委监督责任是保证党委主体责任落到实处的客观需要,纪委监督责任的顺利履行需要党委的领导和支持。同时,要正确把握纪检监察和业务监管的关系,纪检监察和业务监管的目标都是强化权力运行制约和监督,纪委要从原先配合业务部门监督检查,转变为对业务部门履行职责的监督检查,切实发挥党风廉政建设协调作用,督促业务部门业务监管,落实“一岗双责”。 2.提升纪检队伍再监督职业能力。纪检监察干部应加强学习,深入探索再监督的工作思路和工作方法,采取措施切实解决再监督工作中“外行”监督“内行”的难点;推行清单式监督,围绕信访集中反映的疑点和业务部门自我监管的盲区,确定再监督方向和重点进行监督。 3.创新方式方法,提升监督效能。纪委履行监督责任新模式具有开放性,高校可以根据本校的实际情况采取具体的措施构建此模式,不断创新执纪监督方式和体制机制。(二)纪委履行监督责任新模式实现机制分析纪委监督责任的履行还需要长久有效的工作机制作保障。合理健全的机制的构建能够保障纪委履行监督责任的顺利实现,提升监督效力、效率和效能,也是维护监督成果、保证高校科学发展的重要制度基础。监督责任新模式的实现机制可以分为责任 - 7 - 分解机制、督促保障机制、队伍建设机制三个方面。 1.建立各负其责、相互配合的责任分解机制。在监督责任新模式中,党委、纪委、业务单位三元主体间的条块结合、上下联动、协调运作的联动机制的形成是监督责任履行根本保证。纪委监督责任的履行必须依靠党委的领导和支持,也必须依靠业务单位自我监督、自我约束内控机制的全面构建和顺利运行。 2.建立规范管用、科学衔接的督促保障机制。在监督责任新模式中,应制定相关的制度,保障党委、纪委、业务单位的权利,监督他们履行所应承担的责任,各负其责、各司其职,共同开展党风廉政建设。 3.建立扎实有效、全面提升的队伍建设机制。在监督责任新模式中,注重队伍建设,尤其是二级单位纪检员队伍的培训,充分整合监督资源,提高监督合力。(摘自《理论月刊》2016 年第 5 期,作者单畅系中央财经大学纪委监察办公室主任、助理研究员、博士生;齐兰系中央财经大学纪委副书记、教授、博士生导师)新时期高校提升廉政风险防控实效的思考姜建忠党的十八大以来,我国经济进入了新常态,党风廉政建设和反腐败工作也呈现出新特征。作为预防腐败的管理创新和一种工具创新,高校廉政风险防控对于健全完善惩防体系、提升高校腐败治理能力、推进社会主义事业健康稳定发展具有重要作用。但廉政风险不是一成不变的,它随着形势的变化而变化,伴随着社会的发展而发展。新时期,廉政风险仍时时有处处在。高校要切实贯彻落实中央关于党风廉政建设和反腐败的部署要求,全面落实党委主体责任和纪委监督责任,不断深化重点领域廉政风险防控,着力健全完善防控长效机制,努力推动防控取得新实效。一、当前高校廉政风险防控中的主要问题当前,廉政风险防控工作仍是高校惩防体系建设的重要内容。十八大报告提出: “深化重点领域和关键环节改革,健全反腐败法律制度,防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防治腐败。”《中共教育部党组关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》中提出:“推进高等学校治理体系和治理能力现代化,强化重点部位和关键环节监管,加强廉政风险防控,铲除滋生腐败的土壤”。随着高校不断推进廉政风险防控工作,一些问题不断暴露,主要表现在: - 8 - 1. 思想认识上存在偏差一些高校特别是学院、职能部门等二级单位对廉政风险防控工作的重视程度、推进力度下降。一些二级单位负责人对新时期廉政风险防控的认识出现偏差,认为当前全国上下反腐败处于高压态势,大家的廉政意识都大大增强了,没有必要开展经常性的排查防控工作;有的认为风险防控不是学校的中心工作,没有必要抓得这么紧;有的二级单位甚至认为廉政风险防控就是纪检部门的工作,排查防控工作应以纪检监察部门为主实施,而没有将廉政风险防控工作视为自己分内之事。 2. 排查防控效果不够理想一些高校的二级单位防控工作被动应付,查找的风险点比较笼统,排查仅停留在浅层次上,工作流于形式,风险点排查存在不全面不准确的情况。一些职能部门对重点岗位的权力事项、用权方式未作深入分析,导致防控措施针对性不强,防控效果不佳。有的二级单位在排查风险点时不愿将风险点级别定高,担心会给本单位带来不必要的负面影响。有的二级单位没有将防控举措与业务工作紧密融合,存在防控工作与业务工作“两张皮”的现象。 3. 常态化工作机制有待进一步完善一些高校对廉政风险的排查存在“一劳永逸”的思想误区,未有效建立起针对重点领域关键环节风险点的动态排查机制、防控监督机制、检查整改机制,对廉政风险未形成有效的闭环管理。防控的工作制度不够完善,特别是在职能部门权力清单(清权确权)、服务清单、权力运行流程等方面的制度不够健全,制度的廉洁性评估机制缺乏。二级单位层面对重职重岗的权力运行监控不够,未能实现有效的内部控制。 4. 责任体系有待进一步健全在廉政风险防控整个工作链中,高校主要领导责任、分管领导责任、二级单位主体责任、监管部门责任还不够清晰明确,责任体系还不够健全,从学校到二级单位再到风险岗位的责任传递有层层弱化的情况。对一些二级单位防控工作组织落实不力的责任追究点到为止,追责失之于宽、失之于软。这些问题如不及时研究解决,将会大大影响廉政风险防控的深入推进和实效。二、新时期高校重点领域的廉政风险及防控新的时期,高校一些重点领域关键环节的廉政风险出现了一些新的情况,有的领域还发生了较多的违纪违规现象。高校要进一步强化问题导向,深入分析重点领域廉政风险的原因,有针对性地落实应对举措,提升防控实效。 1. 科研经费大量的科研经费违纪违法案件表明,高校科研人员对科研经费的属性普遍存在认 - 9 - 识误区,认为科研项目经费是自己凭实力水平争取来的,属于自己个人的经费,可以自由支配使用。在这种思想认识的指导下,科研人员往往忽视了科研经费的公有属性,重立项、轻管理,不认真执行项目预算,遵守财务规定的意识不强。另外,从管理政策上看,从国家到地方甚至到学校的科研经费使用政策不够清晰明确,经费使用上不合理的限制较多,对科研人员激励不够。新时期,高校要着力健全完善“堵疏结合” 的科研经费管理制度,加大激励力度,区别对待纵向科研项目和横向科研项目,特别是适度放宽横向项目经费限制。同时大力推进科研项目立项信息、经费预算信息、经费使用信息公开制度,全面加强项目结题审计和日常监管,切实降低廉政风险。建立健全科研项目负责人定期学习培训制度,重点学习财务规定,切实强化科研人员的纪律规矩意识。 2. 特殊类型招生按照高校招生制度改革的要求,目前高校招生形式发生了许多变化,招生类型明显增多。招生类型的增加,无疑增加了招生工作的难度,同时也增强了廉政风险。以浙江高校“三位一体”考试为例,目前列入“三位一体”招生考试范围的高校有 40 多所,考生高考成绩和高中学业水平考试成绩按一定比例计入总成绩,另外还设置了高校自行组织的综合素质测试,测试成绩按 30%权重计入总成绩。特殊类型招生社会关注度高,程序要求高,要特别注重抓好廉政风险防控。防控举措主要有:一是加强招生工作领导小组建设,全面加强对招生工作的组织领导和统筹协调,严格规范艺术类专业校考和体育类单招单考的程序,强化招生办的业务监督职责。二是健全完善招生信息公开制度,坚持阳光招生,及时公布招生章程、招生计划,特别是诸如“三位一体”这种特殊类型的招生考试,必须及时准确公布面试入围人员名单、录取人员名单和录取成绩,增加录取工作的透明度和公信力。三是强化招生过程监管,严格执行招生工作人员回避制度、组卷制度、面试专家随机抽取制度、考生面试序号随机生成制度等,从流程上控制廉政风险。 3. 合作培训浙江近几年查处了多起高校继续教育合作培训方面的违纪违法案件,涉及多个高校中层领导干部被追究刑事责任。违纪违法情形中,有私自截留办学经费个人贪污或设立“小金库”的,有继续教育、成人教育管理部门负责人收受合作培训机构回扣的,也有合作机构私自向学生乱收费的或者办学经费不正常入账等多种情况,暴露出了在财务管理、合作办学机构资质审核、日常管理等方面较多的廉政风险。针对这些廉政风险,对应的防控举措有:一是理顺继续教育、成人教育和社会培训的管理体制,明确继续教育(成人教育)学院作为管理机构,负责业务审批和监管,不再负责具体办 - 10 - 学,推进管办分离。二是加强对合作机构审核,对培训机构的资质、信誉、能力、条件保障提出明确要求。三是加强日常办学行为的监管,建立健全合作机构不良记录信息库,杜绝只审批设点、委托授权而疏于管理的现象。四是加强经费监管和审计,在招生计划、学费收取、证书发放等环节加强重点监督。五是加大违纪惩戒力度,通过惩戒的高压态势形成强大震慑。 4. 基建工程基建工程领域的廉政风险历来较高,新的时期基建工程领域的廉政风险并未降低。浙江某本科高校,近十年来,随着新校区建设工程的实施,从分管副校长、基建处长、副处长、施工管理人员、负责概算预算的工作人员多人因受贿被追究刑事责任。一些高校因为事业发展需要目前仍在推进校区建设、搬迁工程,资金投入十分巨大。为避免“大楼建起来、干部倒下去”现象再次发生,有效防控廉政风险,高校首要的就是大力推行“代建制”,通过市场化手段确定代建主体,将项目主体与工程建设主体相对分离:高校作为业主单位,负责工程项目立项、土地报批、功能布局优化等项目前期工作任务,代建单位负责施工图设计、建设报批、施工招投标、组织项目建设施工等任务,从而有效解决基建工程领域的权力寻租问题,有力铲除腐败滋生的土壤。另外,纪检监察、审计等部门要进一步加强协同配合,大力构建全过程的信息化监督平台和效能监察平台,通过科技手段规范基建工程领域各项权力运行,提高权力运行的透明度。 5. 采购招标近些年来,高校有关采购招标领域的贪腐案件和违纪案件也时有发生,暴露出这一领域较高的廉政风险。高校要加强采购招标整个工作链的风险排查和防控,具体环节有:采购招标前期市场调研、计划参数的编制、招标文件评审、合同审核签订、货物验收、款项支付、后期维保等,环节多,程序复杂。新的时期,高校首先要根据国家关于采购招标的法律法规,制订完善校内采购招标管理制度和实施细则,对采购工作管理体制、采购流程、审批程序、监督审计、违规处置等予以明确,在源头上规范采购工作。其次,推行招标代理,通过招标选择确定若干个具有专业资质的招标代理机构,将专业领域的设备物资采购(如教学科研特需设备、进口设备以及消防设备等)、采购招标金额特别大(如 50 万元以上)的项目委托招标代理机构完成,有效规避廉政风险。第三,全面强化监督。通过现场监督、定期抽查、更新评标专家库、加强合同审计等方式,既加强采购管理部门各重点岗位、重点环节的监督,也加强实际需求部门有关人员的监督,防止需求方与供货商私下达成协议和暗箱操作。第四,针对采购招标活动政策性、专业性强的特点,高校要全面提高采购管理部门和采购人员队伍 - 11 - 的专业素质,强化业务培训,提高采购招标的专业水平,及时发现并制止围标、串标等情况。 6. 作风建设十八大以来尤其是中央八项规定出台以来,高校违纪违规案例经常被通报曝光。从通报情况看,违规公款吃喝、公车私用、公费出国,办公用房面积超标、违规出入会所、违反个人事项报告规定等都成为高频热词。在全面从严治党的背景下,高校要高度重视、认真排查作风建设以及落实中央八项规定精神方面的纪律风险,健全完善作风建设长效机制。党委要全面落实管党治党的主体责任,切实加强中央及省市各项作风规定的学习宣传、教育提醒,弛而不息抓好作风纪律的执行。纪委要深入推进正风肃纪活动,固化日常检查与专项治理的工作机制,严肃处理发现的违纪违规行为。要积极构建完善党委领导、纪委组织协调、二级党组织各负其责、师生广泛参与的作风建设机制,形成风清气正的良好氛围。三、加强“四位一体”的防控长效机制建设廉政风险防控是一项系统工程,既是一场攻坚战,也是一场持久战。深入推进廉政风险防控工作,健全完善长效机制,既是新时期高校防腐治腐的重要抓手,也是高校建立现代大学制度、提升管理水平的应有之义。 1. 健全完善动态排查机制排查是风险防控的基础。如果排查不全面、不准确,防控就成为一句空话。一要坚持全面排查的原则,从岗位职责、工作流程、制度机制三个方面对所有单位、所有岗位人员进行排查,确保实现排查全覆盖、无遗漏。风险排查要特别增强“找不到风险是最大的风险”的意识。二要坚持重点排查的原则,突出抓好重点领域、重点部位、关键环节的风险排查,特别是对那些曾经发生腐败案件的、审计发现过违纪违规问题的、高校师生员工特别关注的以及最容易受到利益诱惑的领域和环节,要重点开展排查。三要突出排查针对性,“大权大责大风险,小权小责小风险”,风险点的排查不能大而化之,不能脱离具体岗位具体工作,风险点越具体,防范举措就越有针对性。四要固化排查机制,排查工作要列入学校年度工作要点,由纪检监察部门督促推进,形成学校党政领导、纪委组织协调、全校各部门积极参与的工作机制。五要优化排查方式,可以根据实际情况确定排查周期,按自己找、领导提、群众帮、专家审、集体定等程序和方式进行。 2. 健全完善评估预警机制廉政风险的评估过程就是对各类公共权力的检视过程。风险评估主要是指根据腐败行为的发生概率和危害程度,将廉政风险按高风险(一级风险点)、中等风险(二 - 12 - 级风险点)和一般风险(三级风险点)三个等级来划分。风险级别的划分一般依据部门、岗位和人员所掌握的公共权力或公共资源,在履行职责的过程中为他人带来直接或间接的不正当利益,或者在履行职责中有一定的自由裁量空间,从而谋求私利的可能性大小来确定。因此,在风险评估中,一般先由部门、岗位自行研究确定等级,再由学校组织高校相关领域同行专家、相关职能部门负责人审核认定。当然,廉政风险的等级不是一成不变的,需要根据风险的变化及时调整风险等级。在风险评估时,要分类评估确定风险等级,不搞一刀切。此外,还要深入分析风险产生的原因和影响权力公正运行的影响因素。对于高风险点,通过实施风险点公示、开展专项检查、安排特邀监察员和廉政观察员参与监督等方式加强预警,一旦发现预警信息,纪检监察部门要及时约谈部门责任人,向责任单位发放监察建议书、限期整改通知。 3. 健全完善防控监督机制防控监督是廉政风险管理的核心和关键,重点是构建务实有效的防控监督机制。一是明确防控主体。按“业务工作谁负责,廉政风险谁防控”“谁的风险谁防控,谁是领导谁防控”的原则来确定防控主体,由防控主体负责落实防控举措。二是明确监督主体。一级风险点由风险点所在部门与纪检监察部门协同监督,对一些重点领域的风险点更要加强过程监督。对于二级、三级风险点,由风险点所在部门负责加强自我防控,纪检监察部门实施检查和抽查。三是落实防控举措。第一,大力推进“阳光校务”工程。对各职能部门涉及的各项权力、职责进行全面梳理,通过列出权力清单、服务清单进行“亮权”“晒权”,让权力运行在阳光下。第二,扎紧织密制度“笼子”,按照“于法周密、于事简便”原则,把防控举措固化为制度,让权力在各项制度的框架下规范运行,避免“牛栏关猫”。第三,加强教育引导。通过实施主题教育、警示教育活动,开展廉政文化建设活动,构建高校与地方检察院预防职务犯罪联席会议机制等,提高廉政教育的针对性和实效性,积极构筑不想腐的思想道德防线。第四,进一步加强信息化建设,充分运用互联网信息技术,加强电子监察、网络监察,努力实现各项权力网上运行、在线监督。第五,着力推进廉政风险防控工作与各部门业务工作紧密融合,努力克服“两张皮”现象。 4. 健全完善考核惩处机制加强考核惩处可以有效推进防控工作责任的落实。一是固化考核机制,考核工作由学校纪委领导带队、相关职能部门参加,每年进行一次。二是明确考核内容,考核内容要覆盖廉政风险防控的全过程,主要包括组织领导、排查评估、防控举措、制度建设、责任体系、工作成效等方面。三是加强结果运用,将廉政风险防控的考核与部门党风廉政责任制考核、部门绩效考核结合起来,将廉政风险防控考核不合格的情况 - 13 - 列入绩效考评否优、降档的因素。同时将防控考核结果也运用于学院、部门领导班子和领导干部的年度考核中,以强化领导班子和领导干部的管理责任。四是强化责任追究,对于廉政风险防控落实不力、甚至出现了违纪违法案例的,要倒查防控责任。要按照“一案双查”的要求,既追究所在岗位人员的直接责任,也追究部门领导的责任。通过保持惩治腐败的高压态势,积极构建不敢腐的惩戒机制。四、强化“两个责任”,为廉政风险防控提供组织和纪律保障党的十八届三中全会明确提出,落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任。“两个责任”的提出,为高校破解廉政风险防控难题、提升防控工作实效提供了坚强保障。 1. 强化党委主体责任,为廉政风险防控责任的落实提供了政治保障和组织保障党委主体责任既包括党委领导班子的集体责任,也涵盖了党委主要负责人和领导班子成员的个人责任。从集体责任看,党委负有统筹规划部署、加强组织领导、选好管好干部、推进源头治理、强化制度机制建设等方面的责任。高校要牢牢把握党委领导核心地位,紧紧牵住主体责任这一“牛鼻子”,切实做好“四个列入”:一是把防控工作列入党风廉政建设年度工作要点,着力加强统筹部署;二是把防控工作列入二级党委的主体责任内容,着力完善责任传递机制;三是把防控工作成效列入中层领导班子任期工作目标,强化中层领导班子的工作责任;四是把防控工作列入学校宣传工作大格局,着力加强防控工作宣传,筑牢拒腐防变的思想防线。从个人责任看,党委主要负责人要在履行“第一责任人”职责上做好示范表率,在廉政风险防控方面努力做到“四个亲自”,即重要工作亲自部署,重大问题亲自过问,重点环节亲自协调,重要事件亲自督办。领导班子成员要结合分工情况,把党风廉政建设、廉政风险防控融入分管的业务工作中,做到“五同”即同研究、同部署、同推进、同检查、同考核。 2. 强化纪委监督责任,为廉政风险防控的责任追究提供了可能在廉政风险防控工作方面的责任追究失之于软和宽,是当前廉政风险防控推进乏力的重要原因之一。在深化“三转”的背景下,强化纪委监督责任就更加突出了纪委执纪监督问责的主责主业。高校纪委要切实加强廉政风险防控的组织协调,及时向党委提出工作建议,协助党委抓好防控责任的分解和传递。切实推进风险预警,防患于未然,最大限度地保护党员干部。全面履行监督职责,加强日常的检查指导和年度考核,确保防控责任落实到位。强化责任追究,对于防控工作落实不到位、甚至发生违纪违法案件的单位和部门,纪委要进一步强化政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识,敢于较真碰硬,严肃追究有关责任。(摘自《思想理论教育导刊》2016 年第 7 期,作者系杭州师范大学纪委副书记) - 14 - 系统论视阈下高校反腐倡廉制度体系建设骆广东 崔兰海 邓洪禹党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”这意味着,新时期反腐倡廉制度建设已摆上国家政治建设、法制建设的重要位置。从近年来高等院校腐败案频发的实际情况来看,构建符合高校自身实际、符合新形势发展需要的反腐倡廉制度体系,对高校的健康发展无疑具有十分重要的意义。一、高校反腐倡廉制度体系建设需要以系统论为指导反腐工作的有效性取决于能否切中腐败现象的实际,以及能否找到具有针对性的反腐方法。从这些年查处的高校腐败案来看,与近年来中国社会其他领域出现的腐败特征相似,高校领域出现的腐败往往都不是个案,而是窝案,而且基本上也是围绕权钱交易、权色交易发生的,核心也是权力缺乏有效约束和监督,这与腐败者个人的拒腐、抗腐素质不足固然有一定的关系,但核心可能还是缺乏有效的制度约束。所以,以习近平为总书记的新一代中央领导集体直击腐败发生的核心根源,强调将权力关进制度的笼子,这是切中了问题的要害,因此反腐制度建设自然就成为了新时期反腐工作的核心。高校反腐工作也不例外。我们认为高校反腐败机制建设要坚持系统性、全面性,以现代系统论作为高校反腐败机制建设的指导思想。系统论的基本思想是“把所研究和处理的对象当作一个系统,分析系统的结构和功能,研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性,并以优化系统观点看问题”。显然系统论扬弃了片面的、局部的分析的局限性,也扬弃了简单线性因果关系分析的弊端,把重点放在研究对象的综合属性上,放在揭示其多样的结构联系、系统流变和功能优化上。钱学森先生在《论系统工程》一书中明确指出了运用系统方法考察分析现代社会的重要性:“在现代高度组织起来的社会,复杂的系统几乎无所不在;任何一种社会活动都会形成一种系统,这个系统的组织建立、有效运转就会成为一项系统工程。”高校反腐倡廉制度体系同样也是一个由若干要素按照一定方式联系起来,形成特定结构,具有特定功能的系统,近年来高校领域腐败案高发而且成窝案的现象说明,运用系统论的观点分析腐败成因和着手建立有针对性的反腐倡廉制度体系的重要性。 - 15 - 二、高校反腐倡廉制度体系的结构与特征根据系统论,一个完整的系统包括系统的构成要素、具体结构和功能区分及相关关系等,而且由于联系的广泛性,系统既是一个相对完整的单元,又是在一个更大的系统内作为构成部分存在着,因此系统必然是开放的。我们认为,在系统论视域下,高校反腐倡廉制度体系这一系统应由权力规范体系、监督制约体系、查办惩处体系、宣传教育体系、预防分析体系和考核评价体系六个子系统构成,这六个子系统相互作用、相互制约,呈现出总体上的立体、动态、交互和非线性等结构特征(见图)。权力规范体系 ↗↙ ↖↘ 宣传教育体系 ↓ 监督制约体系 ↘ ↙ ↑↓ 高校反腐倡 ↑↓ 廉制度体系预防分析体系 ↗ ↖ 考核评价体系 ↖↘ ↑ ↗↙ 查办惩处体系系统论既关注系统的构成要素,注重分析各要素、各部分的状态和性质,更关注各要素之问的联结方式和内在关系。从系统论的视角看,高校反腐倡廉制度体系的六个子系统构成了一种相互联系、六位一体的结构,同时这六个部分又是互动互补的,任何一个部分的运转都离不开其他部分的辅助和配合,他们在系统中各自具有不同功能,这些功能又相向而行,共同推动高校反腐倡廉制度体系这个整体系统稳定运转,并体现出了一些值得分析的系统特征。一是系统的整体性。高校反腐倡廉制度体系大系统与六个子系统之间是整体与部分的关系,六个子系统作为组成部分有着各自的内涵和指向目标,同时异中有同,又有着共同的内在联系,而且各个子系统之问又相互关联,一个子系统作用的发挥离不开其他子系统的支撑,任一子系统存在问题,就会使得整个系统呈现“短板效应”,因此必须从整体上把握他们之问的关系,使其紧密结合,形成有效整体。二是系统的层次性。各个组成部分在系统中的作用和位置不同,形成了不同的层次结构。从共时性的维度分析,在高校反腐倡廉制度体系中,权力规范体系、监督制 - 16 - 约体系和查办惩处体系这三个子系统之问无疑存在更紧密的联系,它们之间的结合程度要更深一些,形成了高校反腐倡廉制度体系中的“制高点”,而宣传教育体系、预防分析体系和考核评价体系这三个子系统的联系更近,形成了高校反腐倡廉制度体系的“地基”。从各子系统动态运转的历时性维度分析,宣传教育体系和预防分析体系要现行,权力规范体系和监督制约体系是跟进,考核评价体系和查办惩处体系要殿后,形成一个前后衔接的动态系统。三是系统的开放性。任何一个系统都是存在于一定的环境中的,一个有生命力的系统必然是开放的,能与外界环境进行物质、信息和能量的交换,不断引入“负嫡流”,降低系统的损耗,维护系统的更新。高校反腐倡廉制度体系的六个子系统之间是相互开放的,它们彼此之间相互交融,共同形成了反腐倡廉的合力。同时整个系统面对不断变化的外在环境,也在不断调整、不断优化,以一种“自组织”的状态适应新情况、新问题,这些都体现了高校反腐倡廉制度体系作为一个系统的开放性。三、构建高校反腐倡廉制度体系的系统优化路径系统化理论要求我们在实践中探索构建高校反腐倡廉制度体系的系统优化路径。为此我们从以下六个方面进行了初步的探索。 (一) 权力规范体系要围绕“四权”进行系统优化高校各项工作的行动指令都源于权力,关乎方方面面的切身利益,正是因为如此,也是各种腐败现象角逐的核心。要按照胡锦涛同志“权为民所用”的权力观和习近平同志“将权力关进制度的笼子”的根本要求来系统思考高校的权力体系建设和优化。具体内容包括:一是决策权制度优化。在贯彻执行民主集中制和党委领导下的校长负责制方面,要继续坚持党委会(常委会)议事规则、校长办公会议事规则和纪委会议事规则,尤其要注重规范对“三重一大”问题的决策程序和具体事宜的细化。同时明晰二级院系的议事规程,建立完善院系党政联系会议制度等校内规章,解决有些高校二级院系党政决策沟通不畅的问题。二是事权制度优化。党的十八届三中全会报告中指出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。高校应按照职权相当、权责统一、分权制约的原则,建立权力授予和运行机制。一方面权力配置要遵循职权相当的原则,不能出现权力与职位不匹配的现象。另一方面权力运行配置应遵循科学分解、有利于监督的原则。尤其在基建维修工程招标、大宗物资设备采购、科研经费管理使用、图书教材采购、招生录取工作等具体事权方面,要不断创新管理办法,形成有效制度。 - 17 - 三是财权制度优化。在继续执行好财务统一管理条例、预算管理办法等一般财务管理制度的同时,还应加大对收入分配、基建财务、内部财务审计制度建设,确立经济责任管理目标。四是人事权制度优化。高校在组织选拔任用干部的过程中,除遵守中央党政领导干部选拔任用工作条例外,还要结合高校实际完善干部竞聘工作实施方案,积极完善纪委、组织部门联系制度和选拔任用领导干部事前征求纪委意见等制度,在干部选拔任用方面形成更加切合高校实际并相对稳定的校内规章。在干部选任后,要加强对干部的管理,规范干部的权力行使,充实建立完善干部谈话制度、干部回复组织函询制度等组织制度。在人事管理方面,要完善对高层次人才引进和接收聘用毕业生等人事管理工作制度。 (二)监督制约体系要围绕“四种监督”进行系统优化监督制约是为保证高校各项权力在决策、执行过程中不偏离广大师生员工的根本利益而采取的必要的制度设计。这就是关权力的具体“笼子”。这种监督制约不仅是保障广大师生员工根本利益的需要,也是保护广大干部健康成长以及营造风清气正的社会环境的需要。我们认为,高校的监督制约体系要围绕不让一项权力成为“漏网之鱼”、不给任何一个干部进行权力寻租机会的基本要求进行设计优化。一是党内监督制度优化。高校纪委要在党委的领导下,认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例》,积极履行党章赋予的职责,按照党风廉政建设责任制的规定,强化领导干部在权力行使过程中的“一岗双责”,认真开展好党风廉政建设和监督检查工作。要加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,认真落实领导干部廉政规定。加强对党的各项纪律执行情况特别是对党的政治纪律执行情况的监督,积极推进各项决策过程的科学化、民主化、法制化。二是行政监察制度优化。高校监察部门应积极探索监察工作领域,加大行政监察、廉政监察、效能监察工作力度,加强对领导干部廉洁自律和权力使用的行政监察,加大对人员录用、招生录取、财务管理、基建维修、物资采购、教材图书、科研经费等人财物管理使用和关键岗位的监督监察,探索建立高校内部监察工作办法。三是审计监督制度优化。充分发挥高校内审部门的监督职能,建立完善内部审计工作实施办法、基建维修工程项目审计监督实施办法以及高校部门负责人经济责任审计实施办法等校内规章,尽力变事后审计为“事前参与、事中监督、事后审计”的内审工作格局。四是民主监督制度优化。充分发挥高校工会、共青团等部门职能的作用,加大师 - 18 - 生员工和群众组织的监督力度,发挥党代会、教代会和民主党派的监督职能,大力推行党务、校务公开,使权力运行公之于众,让广大教职工有知情权、参与权和监督权。 (三)查办惩处体系围绕“三个重点”进行系统优化查办惩处体系建设目的在于通过“亮剑”行动表明我们党对贪腐现象的零容忍态度,以此营造良好的政治生态,而不是为了惩处某个具体的个人或者成为打击报复的手段。查办惩处体系的最高境界是无案可查、无人可惩,但无论何时,这把“剑”必须高悬。根据这一根本要求,具体要做好以下工作:一是做好信访处理。高度重视信访工作,建立完善信访处理机制,及时处理群众来信来访,努力解决师生员工反映的热点、难点问题,切实维护师生员工的合法权益和高校改革发展稳定大局。二是做好违纪案件查办。重点查办给高校造成重大经济损失的案件、有严重政治影响的案件、侵害师生员工切身利益的案件、利用职务和工作便利谋取非法利益的案件。加大对商业贿赂、私设“小金库”以及教育乱收费的查处力度。严肃查处弄虚作假,抄袭舞弊等不端学术行为。坚持“一案两报告”制度,深刻剖析典型案件,充分利用警示教育、纪检监察建议书等形式,发挥办案的治本功能。三是加大惩处力度。加强高校纪检监察部门的惩处治本功能,按照《中国共产党纪律处分条例》和有关政纪处分规定,对违反党纪政纪的行为进行严肃惩处;建立与司法机关的联系制度,加大对违法人员的打击力度,通过惩治起到保护干部、挽救干部、教育干部的作用。 (四)宣传教育体系要围绕“点、线、面”进行系统优化宣传教育是预防腐败的一项重要工作,其目的在于通过警示教育,提高党员干部的思想道德素质,增强他们拒腐防变的政治敏锐性和自觉性,构筑一道牢固的思想防线。宣传教育工作不能留死角,不能一阵风,要按照由点到线再到面的格局构建常态化的宣传教育体系。具体来说:一是以领导干部为重点开展反腐倡廉教育。把党性、党风、党纪教育,以及从政道德教育和国家法律法规教育作为主要内容,贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面,筑牢拒腐防变的思想道德防线。高校党委理论学习中心组、领导班了专题民主生活会和组织生活会,要有计划地安排和组织好反腐倡廉教育活动,干部培训要安排反腐倡廉教育内容。二是以各职能部门为线开展反腐倡廉教育。把廉洁教育和职业道德教育作为主线,贯穿于教育教学、科学研究、管理服务等各项工作之中,尤其要抓好对人、财、 - 19 - 物、招生录取、基建工程、教材、图书、设备采购等重点部位工作人员的管理教育。要将反腐倡廉教育与法纪教育相结合,进一步树立遵纪守法、依法依规意识。要把反腐倡廉教育纳入党校的教学计划,作为培训的主要内容之一。党员的“三会一课”、新教职工的岗前培训、时政理论学习等都要安排反腐倡廉教育的相关内容。三是以“大宣教”格局为面开展反腐倡廉教育。高校纪检、监察、组织、人事、宣传、学工部、工会、团委等部门要做好经常性的反腐倡廉宣传教育。丰富宣传教育形式,充分发挥先进典型的引导作用,抓好示范教育,有针对性地深入剖析典型案例,强化警示教育。加强宣传教育的载体建设,利用校报、广播台、校园网等开辟反腐倡廉教育专栏,正确引导校园舆论。进一步办好纪检监察网页,扩大宣传面,增强吸引力;在校园宣传栏定期展出反腐倡廉图片,校园有关场所设立廉政公益广告。要加强高校廉政文化建设,积极推进廉政文化进校园,重视廉政文化和廉政理论研究,促进廉政文化建设与反腐倡廉教育融合互动,形成以廉为荣、以贪为耻的良好校园文化氛围。 (五)预防分析体系要围绕“预警机制”进行系统优化预防分析体系的目的在于防患于未然。这既是我们教育事业健康发展的重要保障,也是保护干部的重要措施。时常倾听来自广大群众的声音,确保对干部的常态化监督,这是预防分析体系建设和优化的基本方向和基本要求。一是建立对干部违纪违规的预警机制。通过有效途径、方式,对出现问题苗头的干部及时教育提醒,把问题解决在萌芽状态。在加强对权力行使过程监督制约的基础上,本着对事业负责、对干部负责的态度,从关心爱护干部出发,通过上级点、群众提、组织帮、自己找等多种途径,对干部暴露出的不良苗头建立预防机制,帮助其尽早警醒,避免发生大的问题。二是与干部考评工作相结合。高校要认真贯彻落实民主评议干部制度、述职述廉制度、收入申报制度、礼品登记上交制度、个人重大事项报告制度、民主生活会制度、廉政谈话制度、函询诫勉制度等,应结合高校实际,制定领导干部廉政谈话、诫勉谈话和函询等制度的具体实施办法。工作中必须认真执行这些制度,把这些制度作为加强干部廉洁自律工作的“规定动作”。 (六)考核评价体系要围绕“四性”进行系统优化对干部的考核评价体系建设旨在通过阶段性工作的总结分析,在廉、绩、能各方面考察干部的思想素质和能力素质。为了提高这一工作的实效性,具体应从以下几个方面进行系统优化。一是增强干部考核的开放性。扩大考核过程中的民主,拓宽考核渠道,扩大考核 - 20 - 工作覆盖面,在了解同事和上级意见的基础上,还要了解下级和群众的意见,形成多方位、多层次、多渠道的考核机制,增强考核工作透明度,使干部考核由封闭式向开放式转变。二是增强干部考核的导向性。研究制定一套科学的考核指标体系和评价标准。合理确定“德、能、勤、绩、廉”五项考评内容的不同比重,重点突出工作实绩,探索建立纪检、组织、人事联合的“综合考核”工作办法,让真正德才兼备的人有更大的舞台施展才华。三是增强干部考核的全面性。建立健全定期考核制度,做好换届考察、任前考察、任期考察、年度考核;加大日常考核力度,把年终考核与平时考核结合起来,阶段性考核与经常性考核结合起来,实施全程考核和综合考核,建立全方位、多角度、多层次的运行监控机制。创新考核评价方式。在坚持民意测验、民主推荐、个别谈话方式的基础上,引入测试、述职、演讲、答辩等多种有效的方法,使考核方式由单一方式向多种方式转变。四是增强干部考核的实效性。实行考核结果与干部的奖金福利挂钩,与评先评优挂钩,与职务任免挂钩,真正使各级领导干部才有所展、劳有所得、功有所奖、劣有所罚。通过建立考核管理制度,明确不干事就是失职、干不成事就是不称职的管理标准,强化公道正派、任人唯贤、注重实绩、群众公认的用人导向,做到以发展论英雄,凭实绩用干部,真正把群众公认、注重实干、品德优良、实绩突出的干部委以重任,把那些贪功诱过、不干实事、投机钻营的人拒之门外并教育训诫,形成风清气正的用人导向,营造干部能上能下、能进能出的氛围,充分激发干部队伍干事创业、奋发有为的创造活力,形成共谋发展生动局面。(摘自《廉政文化研究》2016 年第 4 期,第一作者骆广东系安徽医科大学马克思主义学院党委书记,副教授)构建高校“不想腐、不能腐、不敢腐”的反腐败有效机制庞玉清一、构建高校“不想腐、不能腐、不敢腐”的反腐败有效机制的重要意义反腐倡廉是党一贯坚持的鲜明政治立场,也是人民群众持续关注的重大政治问题。党的十八大以来,反腐逐渐呈现高压态势。以习近平为总书记的新一届中央领导 - 21 - 集体,面对新形势、新情况,对反腐败工作作出了一系列新部署,提出了一系列新要求,将党风廉政建设和反腐败斗争提到了新的战略高度。2013 年 12 月 30 日,中共中央总书记习近平主持政治局会议,在研究部署 2014 年党风廉政建设和反腐败工作时提出了“加强理想信念教育,增强宗旨意识,使领导干部不想腐;加强体制机制创新和制度建设,强化监督管理,严肃纪律,使领导干部不能腐;坚持有腐必惩、有贪必肃,使领导干部不敢腐”的要求。中纪委十八届六次全会中,习近平指出,党的十八大以来,我们党着眼于新的形势任务,把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,把党风廉政建设和反腐败斗争作为全面从严治党的重要内容,着力构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制。“反腐倡廉必须常抓不懈,拒腐防变必须警钟长鸣,关键就在‘常’、‘长’二字,一个是要经常抓,一个是要长期抓”。因此,高校反腐想要取得实质成效,必须触及深层次问题,深入挖掘体制机制弊端,从思想上抵制腐败,从过程中防治腐败,从结果上严厉打击腐败。构建高校“不想腐、不能腐、不敢腐” 的反腐败有效机制,更加注重反腐倡廉体制机制的完整性、系统性、协调性、有效性,有助于高校反腐工作常态化、长效化,将高校反腐工作落到实处。高校承载着为党和国家培养中国特色社会主义事业合格建设者和接班人的重要使命。大学生在高校的学习阶段是其与社会接轨的过渡阶段,也是其世界观、价值观形成和行为养成的重要阶段。高校是否形成清正廉洁的政治生态环境,高校党员领导干部和广大教职工是否廉洁守纪,直接或间接影响着大学生价值观、廉洁观的塑造。大学阶段的廉洁教育有助于大学生形成正确的道德观和廉洁观,使其在今后的工作中能够严于律己,自觉遵守党纪国法。在一定意义上说,高校的清风正气也关系到未来党和国家建设事业的清风正气。因此,高校党风廉政建设不仅直接关系着学校的教风、学风和校风乃至社会风气,更事关广大青年学子的健康成长和教育事业的改革与发展稳定,事关党的事业兴旺发达和中国特色社会主义建设事业的健康有序发展。当前,高校正处在改革和发展的关键时期,任务十分艰巨,也产生了许多新情况、新问题、新矛盾。如何适应新形势和新任务的要求,是摆在各高校面前的一项重大课题,也是对高校管理能力和水平的考验和挑战。此外,随着经济的不断发展,利益主体的多元化导致腐败呈现出日益复杂、涉及面广、领域逐渐扩大的态势。近年来,高校腐败案件时有发生,引起社会各界的广泛关注。一些重点领域和环节暴露出的和潜在的问题很多,甚至相当严重。高校承担着为党和国家建设事业培养和输送优秀人才的光荣任务,是思想引领和文化传承的重要载体,高校的特殊使命决定了高校腐败案件必然造成恶劣的社会反响。因此,亟需在当前形势下进一步加强党风廉政建设,针 - 22 - 对突出问题,构建高校“不想腐、不能腐、不敢腐”的反腐败有效机制,打造清风正气的教育政治生态,促进高校教育事业的健康发展。二、高校反腐败机制现状随着经济社会的发展,腐败领域也出现了一些新情况、新问题。高校腐败现象主要有以下特点:发案领域较为集中,主要为招生、基建、财务、科研、后勤服务等重要领域和关键环节;涉案金额不断增大;涉案人员多元化,逐渐向中层干部和教师队伍蔓延;集体腐败现象增多;腐败手段智能化、高科技化,作案隐蔽性强;学术腐败案件增多。当前高校反腐机制相对滞后,难以应对腐败领域出现的新情况、新问题,需要针对突出问题,构建反腐长效机制,根本遏制高校腐败现象发生。总的说来,当前高校反腐败机制需要在以下方面加以完善。 1.宣传教育机制需要进一步健全物质决定意识,意识指导行为。如果政治信念淡化,行为就会偏离正确的政治方向。目前高校存在的一个突出问题即个别党员领导干部对党纪国法的掌握与自身高知识水平严重不成比例,导致自身行为出现偏差,构成腐败。高校腐败案件的发生,很多是由党员干部“思想滑坡”、放松自我要求引起的。因此,需要进一步加强高校党员领导干部的理想信念教育,深化党性党风党纪教育,培养高校党员干部廉洁从政意识,切实提高广大党员干部廉洁从政、拒腐防变的能力,使广大党员领导干部从内心树立起“不想腐”的观念,并内化于心、外化于行。 2.反腐败制度机制需要进一步建立健全在社会主义市场经济迅猛发展的今天,人们的物质生活水平得到了极大提高,思想观念多元化的冲击以及经济利益的刺激对广大党员干部是一个不小的挑战。近年来随着国家对教育的重视和资金投入的增大,高校可支配的资金不断增多,一些“985” “211”院校可支配资金甚至达几十亿元。这导致高校腐败案件涉案金额不断增大、涉案人员范围不断扩大,逐渐向普通干部和教师发展的现象。因此,在党员干部形成 “不想腐”内在思想的基础上,还应当加强反腐倡廉制度建设,筑起高校党员干部“不能腐”的防线。 3.反腐败监督机制需要进一步完善腐败现象不是一成不变的,再完备的“不能腐”的制度机制也可能存在漏洞。因此,需要构建高校反腐有效机制,坚持标本兼治,遏制腐败势头蔓延,同时加大腐败案件查处、惩治力度,坚持有腐必惩、有贪必肃,对腐败“零容忍”,使高校党员干部“不敢腐”。 - 23 - 三、构建高校“不想腐、不能腐、不敢腐”的反腐败有效机制 (一) 构建高校反腐倡廉教育机制廉政文化建设是加强国家文化软实力的重要一环,也是新时期做好反腐倡廉工作的重要创新举措。高校廉政文化建设是一项系统工程,包含加强教育引导、创新教育载体等多个方面,对于引领风尚、发挥价值导向作用至关重要。 1.深入开展政治理论学习。思想是认识的先导。通过加强马克思主义理论知识和中国特色社会核心价值体系教育,强化“荣辱观”“权力观”等教育,使高校党员干部牢固树立正确世界观和价值观,坚定共产主义理想信念,严守“不想腐”的思想道德防线,在日益复杂的环境中站稳立场。 2.加强法律法规和党纪政纪条规教育。高知识、高学历并不意味着更强的法制观念,很多高校腐败案件的发生是由党员干部法律意识淡漠导致的。因此要加强法律法规和党纪政纪条规教育,特别是加强对新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的学习,使高校党员干部深入了解和掌握党纪政纪条规,自觉遵守党的纪律和国家的法律法规,守住做事、处事、用权、交友的底线。 3.加强干部党性修养和党性锻炼。强化宗旨意识,牢记两个“务必”,牢固树立正确的权力观,不拿原则做交易,不以权力谋私利,教育引导高校党员干部自觉遵守党纪国法,主动接受监督,真正养成廉洁品格。同时,培养高校党员干部自觉接受监督的意识,使党员干部认识到无条件接受监督是每个党员的权利也是义务,从而正确对待并主动接受党组织和广大师生员工以及学生的监督。 4.大力开展廉洁教育。一方面,在教育培训中加入廉洁教育内容,在师德师风和校园文化建设中营造廉洁氛围,强化廉洁教育,不断提高党员领导干部和教师的廉洁从政、廉洁从教意识,打造一支廉洁自律、师德高尚的高校教师队伍。另一方面,通过观看警示教育片、组织文艺活动,召开座谈会等形式,创新教育载体,发挥教育宣传导向作用,教育高校党员干部警钟长鸣。同时,加大惩治腐败力度的宣传,营造高校党员干部“不想腐”的氛围。此外,在抓好廉政文化的培育和价值引导工作的同时,优化高校整体环境,积极营造廉洁氛围,以廉政文化建设推动高校反腐倡廉工作深入健康开展。 (二)构建高校反腐倡廉制度机制制度的生命在于执行。构建高效反腐倡廉制度机制,加大制度执行力度,是深入推进高效反腐倡廉工作的关键。完善的监督机制是高校反腐倡廉制度机制建设的核心,完善各级制度管理和运行机制是维护高校权力正常有序运行的重要保障。 - 24 - 1.建立健全制度管理机制。健全重大问题决策制度,特别是在重要领域和关键环节,需要领导班子集体研究决定。积极推行“一岗双责”制度,在一把手负总责的基础上建立健全一系列全面、有效的内部管理制度,形成按制度办事、用制度管人的机制,增强廉政的约束力。 2.健全责任落实机制和责任追究机制。明确责任分工,细化具体任务。针对每一项工作,都要明确领导责任、部门责任、各岗位和人员的责任。同时,进一步健全责任倒追机制,建立责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条,有错必究、有责必问。 3.建立健全权力制约机制。全面推进预防和惩治腐败体系工作规划的落实,严格规范权力行使,建立有效的权力制约体系,加强对权力运行的监督,使高校领导干部特别是主要领导干部难以滥用权力、以权谋私,把权力关进制度的笼子里。针对容易出现问题和滋生腐败的关键环节和重点领域,如物资采购、基建土程、招生录取、干部任免、资金使用等环节和领域,根据高校自身特点,加大规范和监督力度。 4.创新工作机制,加强科技反腐。十八大以来,很多高校腐败案件通过网络举报等方式而被查处,中纪委监察部开通新网站也进一步印证了科技反腐的重要性。利用科技反腐是新时期、新形势下加强高校反腐倡廉工作的需要,也是大势所趋。通过搭建网络舆情平台、开设网络举报渠道等方式,提高科技反腐的有效性;拓宽科技反腐范围,提高反腐工作水平,推动科技反腐向纵向深入发展;整合社会资源,搭建信息共享平台,提高科技反腐的信息共享以及利用率,是推进科技反腐,加强高校反腐工作的重要举措。 (三)构建高校腐败惩戒机制治标才能治本,构建高校反腐倡廉长效机制,需要充分发挥惩治腐败的作用,积极查办违纪违法案件,加大对腐败问题的惩处力度。高校是培养人才的摇篮,高校腐败案件直接对大学生的世界观和价值观的形成带来负面影响。因此,严肃查办高校腐败案件,构建高校腐败惩治机制有着更为特殊的意义。 1.建立健全反腐败抓早抓小机制。本着对党的事业负责、对党员干部负责的态度,对存在的问题早发现、早提醒、早纠正、早处置,防止小问题演变成大问题。 2.建立健全监督工作机制。坚持事前监督、事中监督、事后监督相结合,使监督工作落实到权力运行的全过程。发挥多元监督综合作用,联合检察机关建立预防职务犯罪工作机制,把纪检监察部门监督与司法监督、专门监督、群众监督和舆论监督有机结合,做到权力运行到哪里,监督工作就做到哪里。 3.充分发挥高校纪委的监督作用,加大案件惩处力度。高校应进一步强化纪委的 - 25 - 权威性和独立性,充分发挥高校纪委职能,整合监督资源,形成反腐合力。高校纪检监察机关进一步抓好“监督、执纪、问责”,强化主体责任担当,转变工作思路和履职方式,变被动参与监督为主动组织监督,严肃执纪,严格问责,继续坚持“老虎” “苍蝇”一起打,有案必查,有腐必反,有贪必肃,让警钟长鸣、利剑高悬。严肃查办发生在领导干部中滥用职权、谋取私利的违法违纪案件,着力查办侵害师生利益、严重影响学校改革发展的案件,尤其是教育乱收费、招生考试、基建土程、物资采购、财务管理、校办产业等领域中的违法违纪案件,发现一起查处一起,绝不姑息纵容。 4.拓宽渠道,强化监督。拓宽监督渠道,完善信访举报制度,搭建举报平台,注重网络举报,引导群众主动参与监督,加强群众信访举报受理工作,建立健全问题线索管理机制。此外,还应加强外部监督,对高校的财务工作进行审计。为此高校可以通过聘请专业的第三方审计机构等方式,对本校的财务工作进行审计,从而加强对高校财务经济活动的管理,保证高校财务工作的正常运行。当前,我国反腐败形势依然严峻,任务依然艰巨。针对新形势下高校存在的突出问题,构建高校“不想腐、不能腐、不敢腐”的反腐败有效机制,为党员干部构筑起 “不想腐、不能腐、不敢腐”的三维立体防线,有助于维护大学校园的清风正气,促进教育事业的健康发展。(摘自《长春师范大学学报》2016 年第 9 期,作者系长春师范大学组织部部长)监察委员会职能解析 ——兼与香港廉政公署比较岳 侠 “廉洁是各国普遍追求的一种政府状态”,中国政府也不例外,并且在借鉴国际反腐经验的基础上,通过创新改革手段,不断提升反腐败的格局和水平。在 2016 年 10 月 27 日通过的中国共产党十八届六中全会公报(下称“《公报》”)中明确要求,各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,这是官方首次将“监察机关”与人大、政府、司法机关一并提及。紧接着,11 月 7 日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称“《方案》”),部署在三省市设立各级监察委员会,从制度建设上先行先试、探索实践,这也确定了大陆反贪腐机构的改革方向。到 12 - 26 - 月 19 日,全国人大常委会审议《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》(下称“《决定》(草案)”),监察委员会作为中国唯一的反腐败部门,已经真真切切的进入了中国人的生活中。一、监察委员会的设立背景、法律地位与人员配置分析(一)监察委员会的设立背景香港廉政公署(ICAC)成立于 1974 年。作为香港唯一的反腐机构,香港廉政公署受命于危难之际,成立后开始大力肃贪且工作成绩有目共睹,短期之内迅速扭转局面,香港一跃成为亚洲乃至全世界廉洁政府的典范。回归之后,廉政公署继续发挥其职能作用,让香港始终保持着清廉的社会风气和政府形象。目前,内地的反贪腐机构由中国共产党纪律检查委员会(纪委)、监察部门、国家预防腐败局和检察院组成,另外审计机关和司法机关(法院)也履行一定的反腐职能。经过多年运行,之前那种条块分割、各司其职又互有交叉重叠的监察机制弊病不少,在依法治国的大背景下,既要解决反腐工作中面临的各种新问题,还要解决既有机制存在的合法性质疑,整合反贪腐机构已是迫在眉睫。要改变内地的反腐机构多头设立且权力分散的局面,真正解决贪腐这个关乎党和政府的生死存亡的问题,必须从顶层设计入手,改革国家监察体制。进行这一事关全局的重大政治改革,才可能从体制机制、制度建设上彻底扭转腐败易发高发的局面,从根本上解决公职人员不敢腐、不能腐的问题。但内地毕竟不是香港,任何一项制度的改革在幅员辽阔的内地不经试点而全面铺开,可能会造成难以挽回的后果。因此,从年初习近平在中纪委会议的讲话确定“扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”,到 10 月底《公报》中提到“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督”,再到 11 月 7 日,中共中央办公厅发布《方案》,直至 12 月 19 日全国人大常委会讨论审议《决定(草案)》,可以说对监察体制的改革已稳步落实,并已从政党政策正式上升为国家法律体系的配套和完善。“监察委员会”这一建国初期就存在过的称谓在建设法治国家的大背景下,必将发挥全新的职能。人们对香港廉政公署的各种认识都可能将在“监察委员会”这一新机构身上得到较好的实现。(二)监察委员会的法律地位香港廉政公署成立之初就是一个独立的反腐部门。无论回归前后,廉政专员都由香港最高行政长官任命,工作人员则由廉政专员委任并全部实行雇员制,雇用期间及 - 27 - 退休后都享有极具吸引力的福利待遇。廉署和工作人员的独立地位保障了廉署的工作效率,也决定了反腐的成效。目前,内地纪检监察部门合署办公,都实行双重领导体制,且工作人员全是公务员编制,虽没有失业的后顾之忧,却也没有优厚的薪资福利。双重领导的体制,无法让纪委和监察部门有效履行职责,也无法让工作人员卓有成效地展开工作。新设立的监察委员可能解决这一问题。首先,从制度设计来看,在《公报》的表述中,监察机关被放在了和人大、政府、司法机关平行的地位,也就意味着未来监察委员会将是独立于立法机关、行政机关、司法机关之外的国家机关之一,和政府、司法机关一样将由各级人大产生,不再受政府的直接领导。而《方案》也要求“实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量”,因此,可以预期的是监察委员会的独立地位将有助于解决现有监察部门监督不力的问题;其次,关于党的领导的问题,按照《方案》中“深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构” 的表述,监察委员会是在党统一领导下的国家反腐败工作机构,纪委、监察委员会合署办公。这意味着,以后监察委员会作为一个独立的国家机关,仍将实行目前这种纪检监察合署办公的既定做法,这样既满足了党的领导,也满足了依法监察的法治要求。至于人员配置一项,以目前中国国情来看,香港廉政公署那种雇员制并不符合大陆的情况,监察委员会的工作人员无疑仍将保留公务员编制,但这不代表他们绝对不能独立履行职责。当然,要让他们充分发挥有效的监察作用,还需要包括福利待遇等各项制度的配套完善。二、监察委员会的职权与履职手段分析(一)职权分析香港廉政公署成立之初就在其使命宣言中将其任务明确定位为:以执法、教育、预防三管齐下的方式,肃贪倡廉。而在大陆,纪委和监察部门只能对党组织、党员和政府及其工作人员发生的违纪行为进行监督处分,从本质上说,这种处分是一种纪律处分或行政处分。涉及违法犯罪的,纪委、监察部门无权查处,只能移交司法部门。这也导致内地的腐败现象呈现出一些新特点:组织性(塌方式)、隐蔽性越来越强,潜伏期越来越长。相较于香港廉政公署有权力调查任何贪腐行为,内地纪检监察部门急需扩权。面对纪检监察部门权力不实不足的困境,《方案》要求,扩大监察范围,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中、统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的 - 28 - 有效机制,同时要求强化对监察委员会自身的监督制约。《决定》(草案)则规定,在试点的京晋浙三省市及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权,将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会,并规定试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察,《决定》(草案)还明确规定了监察委员会享有监督、调查、处置 3 项职权。从《方案》和《决定》(草案)内容看,监察委员会不但要实现地位的独立,还要实现监督对象范围和自身职权的扩大。扩权表现之一是,监督的对象从原来只监督党员和政府工作人员扩大到对所有行使公权力的公职人员进行监督,这就将监督的对象扩大到了除政府以外还包括立法机关、司法机关、事业单位、各党派、各人民团体等由财政供养的单位工作人员,甚至包括国有企业等所有公职人员。而加强对监察委员会自身的监督制约也是职权内容变化的重要方面,监察委员会自己的工作人员作为公职人员之一也要接受严格的监督,这对于回应民众呼声,解决目前存在的监督机关灯下黑的问题也有很好的现实意义。扩权表现之二是,把监察部门和检察院职能整合后,推进党风廉政建设只是监察委员会的职责之一,监察委员会监督的行为也从原来仅查处违反党纪政纪行为,扩大到对违纪违法甚至犯罪行为都有调查取证的权力。整合了预防腐败局职能后,监察委员会在查处违纪违法犯罪行为之外,还享有与外国和国际组织对接反腐业务的职权、进行反腐倡廉教育等职权。显而易见,这样的改革有望落实民众关于一个机构总揽反腐大任的期待,也避免了多部门之间职责重叠交叉造成的监督真空或推诿扯皮现象,这也是中共中央办公厅发布《方案》后舆论和民众认为大陆的廉政公署即将诞生的原因。(二)履职手段分析香港廉政公署人员为调查取证,有权逮捕嫌疑对象、搜查人身或住处。而纪委和监察机关目前只能采取谈话、查扣材料的手段,要查询涉案财产线索、或查封冻结涉案财产,需要司法机关或其他单位配合,对拒不配合的单位和人员,纪检监察机关也无权采取惩戒措施,至于调查犯罪所需的监听监视、卧底取证等侦查手段更不能采取,而收买污点证人的做法在大陆则直接不合法。对有证据证明的贪腐犯罪,纪委监察部门也无权起诉,案件线索在移送司法机关过程中存在灭失风险和司法成本的增加。显然,纪委和监察部门为履行职责所能采取的措施明显不能适应反腐要求,并且“双规”、“双指”措施还面临着大众合法性的质疑,有悖于“依法治国,建设法治国家”的精神。监察委员会的成立应该能在很大程度上解决目前办案手段不足、查处权力分散的 - 29 - 现实问题。《方案》中明确要求要“丰富监察手段”,而《决定》草案规定了监察委员会为履行职责可以采取的 12 项相关措施,这些措施包括针对违反党纪政纪行为可以采取的调查措施,也包括针对违法犯罪行为可以采取的侦查措施。按照《决定》(草案)则规定,试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能全部整合至监察委员会,那就意味着监察委员会将视嫌疑对象的实际违纪违法情况,自行决定哪些是违纪行为,应该采取谈话、调取证据材料的调查手段并给予纪律处分,哪些是违法犯罪行为,应该采取查封扣押财产、讯问嫌疑人、监听监视等侦查手段,并在侦查终结后提起公诉。将检察院查处职务犯罪的职能整合到监察委员会后,监察委员会将有权采取刑事案件办案程序中的任何合法取证手段,“双规”、“两指”这种合法性存疑的手段将退出历史舞台,而对于拒不配合调查、查扣、冻结的单位和个人,监察委员会也将有权依法追究或建议追究他们的纪律责任甚至法律责任了。三、对监察委员会的期待与建议三个试点地区的监察委员会目前尚未真正成型,全国人大修法释法也不是一朝一夕的事情。但社会舆论对监察委员会的热议足以说明民众对反腐的关注和对新的反腐机构寄予的殷切厚望。从习近平讲话到《公报》、到《方案》、再到《决定》(草案),一个类似于香港廉政公署的反腐机构已经呼之欲出。但要真正回应民众对它的关切,还有些现实问题同样需要从顶层设计上进行解决,并从设计之初就必须考虑如何解决。第一个问题是:各级人大产生监察委员会,如何摆脱地方财政权和人事权对监察委员会的干扰?目前的纪委和监察部门因为双重领导以及财政权和人事权都受制于地方政府,基层纪检监察工作人员在工作中面临各种干扰极大,而无法真正起到有效的监督作用。《方案》(草案)中提到,在三个试点省市及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,试点地区由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,那就意味着试点地区应该会设省级、地市级、区县级三级监察委员会,而且还是按照目前的行政区划设立。那么由人大产生的监察委员会及其工作人员工资福利待遇等由哪个部门决定?如果还像目前的司法机关一样,虽由人大产生,但由当地财政负担他们的工资福利待遇,那监察委员会的独立性又如何保证?所以,要真正达到让监察委员会成为独立的监督机关,必须对他们的人事权和财政权充分予以考虑,让监察委员会及其工作人员都没有任何后顾之忧,不担心任何来自被监督对象的打击报复,并让他们能够以职业为荣,而不至于在亲友邻居面前羞于提到自己的工作性质和工作内容。第二个问题:试点地区和非试点地区在试点期间法制差异如何解决?为推行监察 - 30 - 委员会制度需要对现有法律进行系统的修订,在修法期间试点地区如何适用法律?新成立的监察委员会要真正开展工作,需要遵循一系列程序规则。按目前全国人大正在进行的工作来看,系统修订反腐败相关程序法律正在展开,而对于试点地区即将成立的监察委员会如何履行职责的法律问题,全国人大也会通过特别授权的方式给一个说法。但中国是一个单一制国家,反腐问题很多时候不是一时一地能够解决的,试点地区和非试点地区如何衔接合作,涉及到的机关和单位组织以试点地区适用的法律为准还是以非试点地区适用的法律为准?这种法律适用上的冲突也是全国人大现在急需考虑解决的问题。第三个问题,反腐相关的实体法的修改也是刻不容缓的事情。中国行政法学研究会会长、著名法学家马怀德教授就建议,将《行政监察法》更名为《国家监察法》,并把审计机关的职能也整合到监察委员会职能中去。监察委员会监督的对象既然是所有公职人员,而不再仅仅是行政机关及其工作人员,将《行政监察法》改为《国家监察法》也是应有之义。而把审计机关的职能整合为监察委员会的职能之一,也是监察委员会能更好履行职责的必然要求。高压反腐已经实施三年,虽有成效,但现实中也面临不少挑战和困难。如何啃下反腐斗争中的硬骨头,考验着纪检监察机关和司法机关的智慧,香港廉政公署卓有成效的反腐业绩也让大陆民众对其心向往之。中央高层响应民众呼声,正视现实困难,勇于改革探索,也让香港廉政公署不再是大陆民众可望而不可及的反腐梦想。希望中央高层和全国人大能真正解决监察委员会履职前和履职中可能面临的各种难题,从法制层面和政策层面及时回应民众期待,让监察委员会真正成为大陆的廉政公署,让大陆的贪腐之风能尽快得到全面遏制,让不能腐、不敢腐、不想腐真正成为大陆公职人员和民众的信仰。(作者系西安文理学院政治学院(西安廉政研究中心)讲师)从行政监察法到国家监察法:历史、不足与完善任 悦 彭雪君十八大六中全会强调“监督是权力正确运行的根本保证,是加强和规范党内政治生活的重要举措。”“建设廉洁政府,坚决反对腐败,是加强和规范党内政治生活的重要任务。”监察作为保证国家权力监控体系中的重要手段,在促进廉政建设、规范党内政治生活中具有重要的地位。 - 31 - “行政监察”有广义和狭义之分。从广义上来说,是指在行政活动过程中对行政机关以及工作人员的执法、守法情况进行监督。从狭义上则指在行政体系中设立具有监察职能的机构,对行政机关以及工作人员和国家行政机关任命的人员等其政治活动进行监督管理,不断规范自身的行政行为,严格遵循国家和党的法律法规、行政纪律的相关要求。在立足于当前国情的基础上,我国紧紧围绕《行政监察法》,由国家法律、法规、部门规章和解释答复这四方面构成的行政监察法律法规制度。下一步,为落实中央深化国家监察体制改革,开展监察体制改革试点工作,正在研究以《国家监察法》替代《行政监察法》。一、行政监察法律制度的历史沿革我国行政监察法律体制从创立至今,共经历了 5 个阶段:(一)创立阶段行政监察法律制度肇始于 1949 年 9 月 29 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,规定在县市级以上的各级人民政府内设人民监察机关,要求其履行监察职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员。中央人民政府政务院人民监察委员会于同年 10 月 19 日成立。政务院于 1950 年 10 月 24 日拟定《中央人民政府政务院人民监察委员会试行组织条例》,该条例对人民监察委员会的职权进行了详细规定。同时,各监察机构逐步形成,地方创设了人民监察委员会,中央直属机关、国企有关部门、人民团体、新闻媒体机关设立了监察通讯员。(二)发展时期第一部《中华人民共和国宪法》于 1954 年 9 月 21 日全国一届人大一次会议制定,并将政务院改组为国务院,人民监察委员会改组为中华人民共和国监察部。中央监察委员会于 1956 年 9 月中共八大选举产生。我国的行政监察制度于 1954 年到 1955 年这两年时间得到了改进和发展:各级监察机构已经发展成型,相应的领导管理体制也逐渐趋于完善,监察网络逐渐覆盖了我国的各个角落。至此,我国的行政监察制度走向完备。(三)遭受挫折的时期国务院议案认为:监察部自成立以来,对国家行政机关的监督工作有很大的贡献。但此项工作的开展仅依靠监察部门的工作人员和人民群众是不够的,还需要各级党委领导和国家机关的支持与关注。因此,第二届全国人大第一次会议于 1959 年 4 月 28 - 32 - 日通过国务院关于撤销监察部的议案。自此行政监察工作由各级国家相关人员负责,使得监察工作处于涣散、疲弱的状态,很大程度上削减了行政监督的作用。(四)恢复和健全发展时期六届人大常委会第十八次会议于 1986 年 12 月决定恢复建立中华人民共和国监察部,我国行政监察制度声名鹊起,加强国家监督工作就显得至关重要了。监察部于 1988 年 5 月通过并公布了《监察机关调查查处政纪案件试行办法》。国务院于 1990 年 12 月 9 日公布了《行政监察条例》。《行政监察法》于 1997 年 5 月 9 日第八届全国人大常委会第二十五次会议通过并颁发。2003 年 8 月中央纪委、中央组织部正式设立了专门的检查机构。2010 年 6 月 25 日对《行政监察法》进行修改审议,并于同年 10 月 1 日起施行新政策。(五)行政监察法到国家监察法的提升党的十八大报告提出,要健全纪检监察体制。十八大以来的经验告诉我们,国家监察体制改革是全面依法治国的需要。只有坚持全面从严治党,推进国家监察体制改革才有利于实现党内监督与人民监督有机结合。2016 年 11 月 7 日,中央提出将监察体制改革全程纳入法治轨道,维护宪法法律权威,实现由行政监察法到国家监察法的一个飞跃。二、行政监察法法律制度存在的问题行政监察法法律制度具有十分重要的作用。一方面,它使得法律的监督作用更具有约束力,提高了政府的威信;另一方面,以此为基础,能够营造良好的党政党风,提升了行政管理效能。但在实践工作中,还存在以下问题:(一)行政监察对象不全面监察对象是指由监察机关所监察的组织和个人。依据《行政监察法》监察对象分可为两部分,一是组织形式的国家行政机关;二是特殊自然人,这涉及到多种人员成分,比如国家行政机关的主要工作人员,对公共事务享有管理的组织或者个人等等。根据 2006 年 1 月 1 日开始实施的《中华共和国公务员法》,不仅能够对行政工作人员起到一定的约束作用。此外,像审判人员、政协人员以检察人员等等也都从属于其管辖范围。但由于监察机关是人民政府行使监察职能的机关,这一性质决定了不能将《公务员法》规定的行政机关公务员以外的其他六类机关及其公务员也纳入监察对象范围。(二)派出机构权限不明确《行政监察法》经修改后规定“监察机关派出的监察机构或者监察人员,对派出 - 33 - 的监察机关负责并报告工作,由派出的监察机关实行统一管理。”根据规定监察机构的职能得到加强、查办案件力度加大,但是反过来它又使得派出机构和监察机构的各项权利受到了一定的约束。一是派出机构的行政权利是被授权还是受委托十分模糊,法律地位不明确。二是派出机构的职责权限范围。派出机构享有的职责权限是监察机关的全部还是一部分?虽然外派监察人员的人事权或许得以剥离,但其财政权仍由监察对象单位负责,并没有完全独立。(三)领导体制不合理我国行政监察机关建立了符合自身国情的双重领导管理体制,即严格遵循上级监察机关的领导作用,反过来又承担着对其行为监察的重要职责,并进行工作报告的总结。在这种监察背景下,监察对象和监察机关隶属于同一等级,缺乏必要的权力制约;监察活动在这种制度的领导下,必然无法有条不紊的展开,从而淡化了监察处置权;同时,在人情关系网的不断运作下,监察机构难以发挥作用。(四)执法监督效果不显著在我国现行的行政监察制度下,执法监督效果不明显。首先,由于缺乏明显的法治特性,损害了执法机关的权威与效能。表现为职权交叉问题严重,执法矛盾重重:有的因为权限划分不清无人管理出现执法空白;有的则出现多重管理重复执法,影响执法的效率。其次,由于缺乏有效的行政执法监督机制,使执法中出现了严重腐败现象。行政执法部门内部不能严于律己,且外部监督约束力不足,削弱了整个行政执法监督机制运行的有效性,一旦权力失去控制,必然导致腐败。还有相当一部分执法人员的素质令人担忧,加上社会转型期间,一些错误思想加重了执法腐败现象的发生。三、现行行政监察法律制度的改革与完善(一)明确界定行政监察主体在对《行政监察法》进行不断地修改订正的过程中,曾经以《公务员法》的相关规定为指导作用,试图使得该监察法案涵盖对所有行政公务人员的监督管理,但是这一想法最终没有被通过。尽管该法案是对行政机关的行政行为进行监察的法律。但是,由于行政机关只是一个抽象的概念,而具象的行政行为都是由所有的公务员来实施的。与其说《行政监察法》是对行政机关进行监察的法律,还不如说是对行政机关的所有的公务员的行政行为进行监察的法律。因此即使具有党的机关、人大机关、政协机关身份的人员并在行政机关从事工作的公务员应受《行政监察法》的监察。(二)明确派出机构权限在对各个派出机构的职责权限和性质进行划分时,应该充分考虑其所隶属行政机 - 34 - 关的级别。县级和科级及以下派出机构具有不同的权限。对县级以上派出机构来说,在行使法律职权时,可以当前机构的名义来行使,相关法律责任由本机构承担;而科级及以下派出机构则不同,其本身不具备行政权利,只能通过授权或者委派的形式来行使法律职责,相应的这些机构主要承担全部的法律职责。同时,也应在乡、镇设立派出机构来监察乡镇党员干部。(三)完善行政监察领导机制针对行政监察双重领导管理机制的问题,应建立独立的领导机制,落实监督机关独立的行政监察管理职责。依据我国行政监察的现状,可采取目前世界上大多国家都设立的行政首长垂直监察领导体制。行政首长垂直领导机制,即直接任命行政监察机关首长,并对其负责,监察机关独立行使权力。全国人民代表大会(立法)的薄弱和强大的行政管理是不容忽视的,办事处的纪律检查和监督人大领导也难以妥善解决。其次,单独设立行政监察区。现行世界上大多数国家都改变了原有的行政监察机关,在全国设立了一些行政监察区,这样会大力加强行政监察的独立性。然而,这种做法只有在垂直领导的实施中才可行,在双重领导体制之下是不可行的。最后,促进纪委和监督机关的共同发展。首先必须要认清行政监察机关的权利和性质,充分认识到两者在法律职责方面属于同级关系,应明确两者的合作地位,确保它们有效发挥各自的作用。在合署办公的问题上,监督对象相同时,监察工作应在一定程度上由纪委领导,由监察机关实施监察工作。(四)建立完善有效的行政执法监督机制要按照社会主义市场经济的要求,改革现行行政执法体制,要尽可能的相对集中行政执法权。尽快对以收费和罚没收入作为经费来源的执法队伍进行清理,使行政执法脱离利益。充分发挥执政党纪机关的作用来强化监督作用,树立健康正确的舆论方向,促使人民群众和新闻媒体积极发挥自身的监督权利,将明确行政机关和司法机关的独立地位,将其权限划分开来,要及时发现问题、解决问题,并且增加其透明度。四、总结与展望从最初的行政监察,到现在的全方位监察,在这个不断的发展过程中,我国的监察体制也实现了质的跨越,逐渐从行政方面过度到了宪法层次,具有十分重要的意义。而国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,引发了全社会的高度关注,最紧迫的工作就是将国家监察体制改革纳入法制轨道。鉴于现行行政监察法律制度中的不足,立法者应深刻认识到国家监察体制改革影响我国政治法律制度的深度和广度,在《国家监察法》的立法过程中对上述不足进行 - 35 - 完善补充,加强立法保障,规范执法活动,把责任落实到实处。从现行宪法框架中触及的深度和广度来看,国家监察体制改革是为我国反腐肃贪,标本兼治,建设廉洁高效的政府提供更高的法制保障。而依法改革国家监察体制,设立国家监察委员会,既是时代的要求,也是我们吸收古今中外有益经验基础上与时俱进的表现,各监察机构的创立表明了我国要创建社会主义监察制度的决心,也体现了中央全面从严治党、全面依法治国的决心。(作者任悦系西安文理学院政治学院在校本科生,彭雪君系西安文理学院政治学院教师)

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