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西安廉政研究2017-4
作者:廉政研究中心   发布时间:2017-06-15   点击数:
 

 

[权威论述]

论破解党内权力监督难题的关键制度突破 ……………任建明(1)

全面从严治党的治本之策:论强力推进党的作风建设制度化

   ………………………………………………………李兴元(12)

[学思践悟]

以史为鉴:新准则条例视角下的治吏模式初探

   ——以文景之治的吏治建设为参照…… 巩建萍 张伟波(20)

[廉洁文化研究]

新媒体语境下高校廉洁文化建设的信息选择机制

   …………………………………李炳林 刘卫东 李汶珈(26)

[他山之石]

新加坡的廉政制度建设及其对中国的启示

   ……………………………… 杨宜勇 魏义方 吕吉祥(30)

论破解党内权力监督难题的关键制度突破

任建明

党的十一届五中全会以来,中央先后召开了9次以党建为主题的全会。与前8次相比,十八届六中全会可以说是主题突出、导向鲜明,聚焦“全面从严治党”这个关键主题,坚持问题导向和结果导向。本次全会在内容方面不贪大求全,并未审议通过一个综合性的“关于推进全面从严治党的决定”,而是抓重点和要点,聚焦两项关键课题,形成两大关键成果。两大关键课题正是政治建设和党内监督,形成的两大关键成果,即审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(以下简称《准则》)和《中国共产党党内监督条例》(以下简称《监督条例》)。

作为党内重要法规制度的《监督条例》,是执政党权力监督方面最核心的制度,对于能否实现对执政党权力的有效监督以及保障执政党的廉洁、政治等诸项建设均起到至关重要的作用。特别是关键制度上的创新和突破,是破解执政党权力监督难题的根本所在。本文将着重分析和讨论《监督条例》及其相关的重点制度突破,制度理论及其核心观点将作为本文的基本分析框架。

一、制度理论及其核心观点

本文中的制度理论,主要是指基于经济学和新制度经济学而构建起来的制度理论。所谓制度,是指影响人的行为或行为选择的规则体系。制度的相对方是人,即制度是为人而制定的。制度理论有两大核心观点:第一,制度相当重要,甚至比人更重要;第二,制度中有好的和不好的甚至是坏的制度之分。制度有好坏之别告诫人们,制度虽然很重要,但也不能盲目迷信制度,更不能以为只要建立了制度就万事大吉。如果建立的制度是不好的,甚至是坏的,结果可能更糟。

上述制度理论的两大核心观点并非制度理论的明确结论,而是借助制度理论并经由对现实社会进行大量深入考察之后所获得的重要见解。事实上,这些见解也并未得到人们的普遍认同。特别是在我国,人们主导的看法依然是人的要素更重要而非制度。一个影响广泛的看法就是:制度是由人制定的,再好的制度也要人去执行,因此,还是人重要。至于制度有好坏之别,更是没有多少人去仔细辨识。因此,要让人们普遍地接受上述观点,并不是一件容易的事情。为了能够让很多持不同看法的人先冷静下来,能仔细地考虑一下上述观点,而不是先入为主地予以拒绝,就很有必要回顾一下邓小平的观点。从制度理论的角度来看,他的观点远超前于时代,远超过我们体制中的大多数人。

早在1980年,邓小平就在《党和国家领导制度的改革》的讲话中,提出了和上述两大观点完全相同的看法。他说:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”在这段讲话中,首先,他强调的是制度不仅重要,而且是比人更重要的因素。很多人会认为邓小平的这段讲话只是强调了制度重要,这种理解是不准确的。他的原意是制度比人更重要,而且是在对人和制度两大因素做过几次比较之后,明确提出来的。其次,在他的这段讲话中,明确地讲道,制度有好的,也有不好的,制度有好坏之分。很多人或许根本没有注意到他讲了这个观点,之所以如此,可能主要是因为这些人都受到个人固有观念的更大的影响。

为了说明制度更为重要的观点,这里列举一个影响很大的案例。这个案例就是当代中国是如何解决温饱问题的。中国虽然地大物博,但也是个人口大国。在改革开放之前几十年,我们一直没有能够解决好国民的温饱问题。而在改革开放之后没几年,10亿人的温饱问题居然奇迹般地解决了。奇迹究竟是如何创造的?究竟是什么因素发生了变化呢?主要因素不外乎耕地、人、制度、技术等。在实施农村改革前后几年内,耕地、人、技术等因素都没有明显变化,唯一改变的就是制度,即在农村生产关系方面的改变。我们把这场农村改革称为实行了“家庭联产承包责任制”。“家庭联产承包责任制”是很抽象的,但如果用新制度经济学中的合约理论来解释,就既简单又明确。从古到今,土地合约主要是三种,即工资制、租佃制、分成制。其中,工资制和租佃制是两种基本的土地合约制度,使用频度也最高。土地耕作一定会有“剩余”,或剩余价值。基于理性人假设,谁有权获得剩余,谁就有积极性。在工资制下,土地的所有者拥有剩余,劳动者缺乏积极性。而在租佃制下,劳动者拥有剩余,所以劳动者就有积极性。所谓的“家庭联产承包责任制”,就是租佃制。改革初期的很多农民就对这种制度有个十分形象的说法,抓住了这个制度的实质,即交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的。国家和集体都只获得事前约定的、确定的数量,而剩下的就是生产劳动的剩余。

20世纪50年代有一本很有影响的小说叫《高玉宝》,其中的一个精彩故事“半夜鸡叫”就曾入选小学教科书。小说中的主人公高玉宝和其他长工、短工都缺乏劳动积极性。当时的普遍解释是劳动者是被压迫者、被剥削者,所以他们没有积极性。照这个解释,在改革前的农村,农民都应当有积极性,但实际情况却并非如此。这说明,阶级斗争理论并不能解释农民缺乏劳动积极性的问题。不是说阶级斗争理论不重要,而是说任何理论都不可能有无限的解释力。土地合约理论就能一致性地对此给出解释。只要是在工资制下,无论是在新中国成立前还是新中国成立后到农村改革前,农民都一样缺乏劳动积极性。而只要是在租佃制下,无论是新中国成立前的佃农,还是农村改革后的农民,积极性都同样高涨。根据土地合约理论,在租佃制下,劳动者积极性高涨是好事,但也有不利的方面,那就是经营者或劳动者会出现短期行为,会过度利用土地资源,从而导致土地肥力下降甚至再也生产不出粮食,因为土地的所有权不属于经营者。我国农村改革后没几年,就出现了大面积土地“板结”情况。鉴于此,中央就出台土地承包“30年不变制”或“50年不变制”以克服这种短期行为。倘若提早接受了这些理论,我国农村改革政策制定的质量一定会好很多。

需要对制度理论第二个观点做出补充的是,制度不仅有好坏之别,而且从大多数国家的制度建设实际情况来看,好的制度往往是稀缺的,反而大量的制度是不好的,甚至是坏的。这个判断可能会令很多人感到气馁、不满,但实际情况就是这样。制度不好的情形有三种,也分别有其具体的原因。

第一,设立制度的目的或目标有问题,例如违背了公平正义,违反了人类文明演进的大势等。人类文明进入近现代以来,公开的坏的制度已经极少了,但并非没有。袁世凯复辟帝制就是一个例子。事实上,还有一定数量的制度,人们只能从这些制度的实际规则设计及其执行结果来推断隐藏在背后的真实目的是有问题的,尽管其公开宣称的目的具有很大的迷惑性。

第二,虽然制度的多数规则是好的,但由于核心规则不合理,使得制度执行的结果偏离甚至严重背离其目的。这种情况还比较多。例如,我国的《道路交通安全法》可能就属于这种情况。其中的一个核心规则是关于“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故造成人身伤亡、财产损失”之后的责任认定以及赔偿规定。该法核心规定是“非机动车驾驶人、行人没有过错的,由机动车一方承担赔偿责任”“机动车一方没有过错的,承担不超过百分之十的赔偿责任”。上述核心规定对机动车驾驶人首先是“有罪(错)推定”;其次即使最终认定完全无责,也要承担赔偿责任。对于非机动车驾驶人和行人来说,该法就会使其产生“你不敢撞我”的心理,这应当是造成“中国式过马路”的主要原因。现如今,国人出国的情况越来越多,在发达国家或地区出现“中国式过马路”的情况即使有也肯定不如在国内严重。该法有两大目的:一是提高道路的通行效率,二是减少交通事故的发生率,特别是降低生命财产的损失。然而,恰恰是由于“中国式过马路”的普遍存在,既降低了道路通行效率,也显著地增加了发生交通事故以及导致人身伤亡和财产损失的风险。究其缘由,该法的核心规则之所以显失公允,可能是基于一个不正确的假定,即相对于非机动车和行人,机动车是强势方。该假定是不能成立的。不能简单地看机动车、非机动车、行人的体积或重量,更应该考虑人的因素。机动车驾驶人可能就是一个辛苦跑货运的蓝领司机,而行人完全可能是一个亿万富豪。即使是有车一族,很多人也常会在强弱两种状态之间转换。

第三,由于一些要素、环节、部件等缺失,使得制度不能运行、不起作用。这种情况最为常见。制度设计其实是一项非常精细、专业的工作,决不能笼而统之、大而化之。制度的各种要素、环节、部件甚至执行环节,在设计时都要考虑到,以使其达到完备的程度。任何一项缺失,都可能导致制度不能运行、不起作用。这就好比要制造一辆各种部件都完备的小汽车,以使其真正成为交通工具。人们凭常识都知道,发动机、传动系统、底盘、轮胎等缺损哪一样,小汽车都不能成为可以驾驶的交通工具。我国的很多制度,都是因为缺少一些必要的环节或部件而无法发挥作用。监督制度普遍就属于这种情况,常见的情形是监督机构缺乏必要的独立性和权威性,对监督者的监督往往也都缺失。甚至还有一些制度,要素、环节、部件缺失得太多,就好比一辆小汽车,揭开轿厢,发现里面几乎全是空的。我们可以把这样的制度称为“空壳制度”或“空喊口号的制度”。这样的制度当然不可能发挥任何作用。

二、《监督条例》的主要内容

《监督条例》的主要内容可以用三个关键词和两大关注点来概括。三个关键词是:决心、责任、制度。两大关注点是:同级相互监督、外部监督之“监察机关”。

(一)三个关键词

“决心”,指的是宣示监督决心,即一定要解决执政党权力监督问题的坚定的政治决心(Political Will)。监督决心的宣示不仅体现在《监督条例》中,也体现在《准则》之中。例如,“党内监督没有禁区、没有例外”(《监督条例》,第三条);“党内不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员”(《准则》,第十一部分);“坚持纪律面前一律平等,遵守纪律没有特权,执行纪律没有例外,党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员”(《准则》,第四部分)。

无论是在哪个国家,无论是要解决什么样的具有挑战性的问题,领导人的政治决心都具有普遍的重要性。这里仅以党内监督制度建设为例来说明。虽然有多个原因,但主要还是由于缺乏政治决心,导致2003年发布的《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《监督条例(试行)》中尽管有十大制度,但多数都没有能够发挥出应有的作用,党内监督的效果也并未发生什么实质性改变。《监督条例(试行)》于2003年颁布,过去10多年来,“询问和质询”“罢免或撤换”均无一个个案,可以说完全没有发挥作用;“巡视”制度是建立起来了,但巡视已慢慢变成了一把“钝剑”,没有发挥出应有的发现问题的效力;“述职述廉”在很多地方虽都开展起来了,但大多是轻描淡写、形式大过内容,没有产生什么实际监督效果;“民主生活会”虽然在一定比例的党组织生活中还在采用,但批评与自我批评这个法宝大多早已失传,凡此等等。

“责任”,指的是压实监督责任。《监督条例》中的党内“监督体系”,实为多个监督责任主体及其职责或责任的划分:建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系(第九条)。

与《监督条例(试行)》监督制度单列一章相比,《监督条例》的一大特点是以“监督(责任)主体”为统领,形成其主体内容,而把相关监督制度融会在相关监督责任主体章节之中。《监督条例》把党内监督主体划分为四类,即党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、基层党组织和党员。以这四类监督主体为统领,分别构成《监督条例》的第二章、第三章、第四章、第五章。这四章正是《监督条例》的主体内容。

在监督责任的具体划分方面,是这样规定的:党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作(第十条);党委(党组)在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责(第十五条);党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责……(第二十六条);党的基层组织应当发挥战斗堡垒作用(第三十五条),党员应当本着对党和人民事业高度负责的态度,积极行使党员权利,履行下列监督义务(第三十六条)。这个鲜明特点说明《监督条例》对于监督责任主体是高度重视的,一定要压实监督责任。而在《问责条例》的支撑下,《监督条例》中的各个监督责任主体的责任就有了保证,即压实监督责任的意图不会落空。

“制度”,指的是固化监督制度,主要是把十八大以来党内监督制度上的突破通过党内监督法规制度固化下来。综观《监督条例》,围绕每个监督主体,都有或多或少的制度,一些制度还有一定的新意。例如,“领导干部插手干预重大事项记录制度”[党委(党组),第三章第二十五条]。但最有价值的,还是固化了十八大以来监督制度上的突破之处,主要是在纪委“双重领导”体制上的突破。“落实纪律检查工作双重领导体制,执纪审查工作以上级纪委领导为主,线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”(第二十六条第二款)该具体规定和十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的内容是完全一致的。通过实行“两个为主”“同时报告”,显著提升了自中纪委以下纪检系统内的垂直程度,等于是提升了省和省以下纪委的独立性和权威性。

有了这样的制度保障,《监督条例》第二十六条第三款中规定的“纪委发现同级党委主要领导干部的问题,可以直接向上级纪委报告”,就成为可能。其实,在《监督条例(试行)》的第八条中就有类似的规定:“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。”此后10多年之所以没有一个直接报告个案,就说明在关键制度部件缺失的情况下,这个制度规定并未起到预期的作用。

(二)两大关注点

第一个关注点是同级相互监督(第四条)。在我国传统的监督理念中,占主导的是单向监督。《监督条例》中首次使用“相互”监督,即“双向”或“制约”监督,属于监督理念上的进步。通过权力制约设计实现权力的有效监督,也是一个重要的监督手段或途径。这种理念上的进步是值得肯定的。但是,制约设计同样需要精细和适当,而不能笼而统之。否则,不但不能通过制约改善权力的监督效果,反而有限制或削弱原有监督效果的可能。

第二个关注点是外部监督之“监察机关”。《监督条例》中的监督机关不是现有的行政监察机关,而是新的监察机关,也就是即将呼之欲出的国家监察机关。

“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督……”(第三十七条)在看到这个规定的第一时间,很多人肯定会大感疑惑。当然,这个谜底很快就随着《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》的发布而揭开了。围绕新型国家监察机关,即监察委员会(简称监察委)的构建,将在国家监督体制方面引发重大的制度突破。最核心的一点是改变监察委的隶属关系,使其直接隶属于人大。这也将显著改变我国的宪法制度,即由“一府两院”调整为“一府一委两院”。基于决策权、执行权、监督权的通行权力架构来看,这项改革将使我国国家权力结构的合理化程度得以显著提升。未来的国家监察委员会首长(可能称主任),很可能将由副国级领导出任。正因为如此,把“监察机关”排列在政府和司法机关之间,就可以理解了。此次国家监察体制的改革,对于“把权力关进制度的笼子”来说意义重大;此外,对于党内监督制度的未来突破来说,也有重要的启示。

三、破解党内监督难题仍需在关键制度上寻求突破

对于三个关键词所代表的《监督条例》的三个方面内容进行一下简要的评论,大体是这样的:政治决心应当予以高度肯定。《监督条例》所构建的由多个责任主体组成的监督责任体系,还有待进一步完善。短期内,责任主体增多了,按照“人多力量大”的逻辑,党内权力监督效果应当会有所改善。但从长远来看,全员参与式的监督责任体系并不符合专业分工原则,不仅效率不高,监督效果也难以从根本上得到提升。

工业文明带给人类的一个最为宝贵的遗产就是劳动分工和专业化可以大大提高效率、能力与效果。工业文明之后,人类积累财富的速度大大提高,而且人类的能力也显著提升,越来越多的超级工程成为现实就是明证。财富积累和工程技术方面如此,权力监督也不例外。因此,从长远看,还是要走监督分工或专门监督的路子。专责监督的机构或人员只要能够起到应有的作用,权力监督问题就可以在很大程度上得以解决,而且效率会很高。背后的道理并不复杂。例如,中国近年在航天、高铁等领域进步神速,主要是因为专业企业、科研团队的贡献,而不是凭借人多。相反,1958年大炼钢铁运动的规模是空前的,可是,不仅不能让中国成为钢铁强国,还造成了极大的资源浪费。

中国的工业化起步较晚。或许正是这个缘故,分工和专业化理念在中国还是相当弱的。在党政机关,一个最常见的现象就是:领导干部,特别是主要领导十分辛苦,事无巨细,都得主要领导“一把抓”。与多数国家相比,中国的领导干部可能属于最辛苦的了。其中一个主要原因,就是缺乏专业分工。

如果能够在政府管理领域普遍地引入劳动分工和专业化,那效率、能力和效果方面的提升将是十分惊人的。笔者几年前曾发表过一个公共管理教学案例,讲的是北京市第二中级人民法院针对法院判决案件执行难所进行的执行机制创新的事件。在这场影响很大的创新活动中,其实唯一改变的地方就是由原来一个法官承包若干个案件——完全没有任何分工,到执行庭成立了几个专门的机构,有的专门负责窗口工作、有的专门负责执行过程的管控工作、有的专门查找财产、有的专门负责实物财产的拍卖等,即引入了一定程度的工作分工。事实上,完整地执行一个案件,对很多法官的能力来说,都构成不小的挑战。而分工之后,工作的复杂性大大降低。改革之后,案件执行效率大大提升,而且由于分工所形成的多部门间的制约,使得之前常常发生的不正之风和腐败风险也显著降低。其实,很多政府部门的工作都具有不小的复杂性,也存在较高的腐败风险,只要引入工作分工,改变将是显著的。

当前,监督制度突破不足,仍是制约有效监督执政党权力的主要短板或瓶颈。有鉴于此,将在本文的最后部分,就此提出建议。

监督权力的制度可以罗列很多,但关键的制度就两项:一是专责监督机构制度;二是民主制度或民主监督制度。这两项制度相互配合、取长补短,才可以把权力关进制度的笼子。人类权力监督演进的历史就说明了这个道理。人类真正把权力关进制度的笼子是近现代以来才有的事情。之所以会发生这样的奇迹,主要是在两个方面实现了飞跃:一是以分权替代集权;二是以民主替代君主。分权替代集权的一个直接结果就是将监督权从原有的整体化的权力体系中分离了出来。

就党内监督的实际情况来看,迄今为止,在上述两个关键监督制度方面都还存有差距,都需要进行突破。纪委是党内专责监督机关,以纪委为焦点的监督制度突破还要继续。笔者在相关研究中提出了一个将纪委体制改革到位的建议,就是要使纪委同时具备四大特征,即独立、权威、廉洁、专业。党的十八大以来,相关的制度突破主要体现在独立性方面,但也还不到位。在确保纪委廉洁方面,也开始有了一些考虑,例如,倡导“信任不能代替监督”的理念,成立了纪检监察干部监督室,但还远不能解决有效监督纪委、确保纪委廉洁的问题。其他方面的差距就更大。

党内民主制度仍有待极大的发展。《准则》重申“党内民主是党的生命”(第七部分),这个论断当然非常重要。但是,党内民主能否切实得到发展,关键还是要看党内民主制度上的突破。具体来说,党内民主制度包括普通党员和党的各级代表大会两个方面。普通党员的民主权利,包括“知情权、参与权、选举权、监督权”等(《准则》第七部分)的落实要依靠一系列制度的保障。没有具体的、实质性的制度突破予以支撑,党员民主监督的作用也就会落空。

党的各级代表大会的监督作用同样重要。党代表大会制度如何突破?这些年已经有了一些思路,例如,实行党代表大会常任制,实行党代表任期制等。如果说还有什么补充的话,那就是应当考虑把党代表大会分离出来并使其成为党的唯一领导机关。只有拿出实际制度措施,使上述三项任务得以落实,党代表大会的监督作用才能发挥出来。其实,正在进行的国家监察体制改革试点在国家权力结构层面的突破,对未来党内监督体制改革,尤其是制度上的突破就有很大的启发。例如,如何对党内权力架构进行顶层设计?纪委“双重领导”体制还应如何突破?方向是比较清楚的。甚至可以说,党代表大会监督在党内监督中处于核心的地位。例如,党的各级代表大会在监督本级党委和纪委上,就发挥着不可替代的作用。只有这个监督落实了,类似“谁来监督监督者”“谁来监督中纪委”这样的逻辑难题就有解了。

(摘自《河南社会科学》2017年第一期,作者任建明系北京航空航天大学公共管理学院教授,博士生导师,廉洁研究与教育中心主任)

全面从严治党的治本之策:论强力推进党的作风建设制度化

李兴元

作风建设制度化既是作风建设的老话题,也是全面推进党建新的伟大工程和科学治国理政一项亟待解决的新课题。

古往今来,党与党、国与国之间的比拼较量,不仅是经济、军事等硬实力的比拼较量,更是作风、制度、纪律等软实力的比拼较量。

旗帜鲜明、创造性地提出“以法治思维和法治方法抓作风建设,实现作风建设制度化、规范化、常态化”,是十八大以来以习近平同志为核心的党中央对党的建设理论的新贡献,集中反映了新一届中央领导集体“坚持依法治国和以德治国相结合”,“依法治国和依法执政、依法行政共同推进”,“依规治党和以德治党相统一……高标准和守底线相结合”,这一治国理政战略思想的鲜明特征和要求,对于全党标本兼治抓作风,下好全面从严治党、全面依法治国、推进全球治理先手棋,具有重大而深远的意义。

一、强力推进作风建设制度化是党性要求、经验总结、时代呼唤、干群期盼

()推进制度化是永葆先进性、纯洁性与当好“三个代表”的必由之路

“先进性和纯洁性是马克思主义政党的本质属性”,历史和人民选择了中国共产党,不只是因为党的旗帜鲜明、纲领先进,更重要的是《党章》这一“立党治党管党的总章程”和党的规矩、纪律严明,从根本上保障了党的先进纯洁和优良作风形成,保障了党始终把人民当亲人、为人民谋幸福。但是今天先进纯洁,不等于明天先进纯洁,我们党要持续当好“三个代表”,就必须顺应党情国情世情新变化,毫不动摇地推进制度化向全方位高层次迈进,以制度化打通作风建设“最后一公里”。

()推进制度化是总结党内外、国内外历史和现实经验教训得出的必然结论

“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”,“从源头上预防和治理各种不良作风”,“一靠教育,二靠制度”,这是对党建和前苏共等国外政党建设经验教训的总结。不但我们党90多年的奋斗史和一部《党纲》的形成与《党章》的16次修订史,是一部不断推进制度创新、提高作风建设制度化水平的历史,而且事实证明,如果制度化乏力低效、低水平重复,必然导致歪风邪气横行、政治生态恶化、群众满意度和正能量下降。唯有坚持用历史、开放、发展的眼光推进制度化,才能在世界第一人口大国持续建设好世界第一大执政党,实现干部清正、政府清廉、政治清明、社会清和。

()推进制度化是回应群众关切,协调推进“四个全面”战略布局的必然要求

制度化既是全面深化改革的客观要求,是全面建成小康社会的重要保障,又是治党强党、建设法治 中国的利器,是赢得民心的治本之策。“人心向背是最大的政治”,是决定一个政党政权兴衰成败的根本因素。当前,“人民群众对不正之风反映最强烈,对腐败最痛恨,对改进作风、廉洁自律要求最迫切”,虽然“四风”问题和腐败得到遏制,但树倒根在,甚至反弹变种、日趋隐蔽,党风廉政建设斗争形势依然严峻和复杂,重构政治生态的工作依然艰巨和繁重,仅一个“辽宁拉票贿选案”涉案的中管省管干部之众、“454名辽宁省人大代表资格终止”就是明证。显然,要经受“四大考验”、防范“四种危险”,开创以优良的党风带政风行风民风、促社风家风的新局面,就必须顺应人民群众新期待,最大限度地发挥制度体系的整体功能,以制度化的成效检验为实现“四个全面”目标和国家治理体系治理能力现代化保驾护航的成效。

()推进制度化是中国共产党参与引领全球治理的必然选择

制度现代化是政党和国家现代化的重要标志与基石,制度优势是带有根本性的优势,制度化的完备程度已经成为衡量一个组织、政党发展成熟与否和执政水平高低的重要标志。当前,面对人类命运共同体和利益共同体加快形成的新形势,我们党要不忘初心,肩负“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”重任,就必须进一步扩大制度优势、增强制度自信,贡献全球治理的中国制度智慧,以制度化树立大国形象,“推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正合理方向发展”。

二、强力推进作风建设制度化必须挖掘历史、不忘初心

历史是最好的老师,挖掘历史,也就是思考当下、谋划未来。

总的看,作风建设制度化经历了一个长期探索实践、不断继承创新的渐进式发展过程,大体可分为“五个阶段”。作风建设制度化思想理论既是对马克思主义创始人特别是列宁党建思想的继承、创新和发展,也是对中华民族传统文化和苏共等世界执政党建设经验及西方国家法治文化的扬弃,更是对中国共产党建设经验教训的科学总结和对党执政规律认识的升华。从十五届六中全会首次创造性地提出“推进作风建设制度化、规范化”到习近平总书记首次提出“实现作风建设制度化、规范化、常态化”,标志着新阶段作风建设制度化目标定位已经从“推进”到“实现”的根本转变。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的通过和实施,标志着我国借鉴国外法治理念模式,从顶层设计上为解决党和国家事业发展的重大问题“提供制度化方案”翻开新的一页。95年来,我们党正是靠坚持以史为鉴的治国理政传统,充分汲取中华民族“不以规矩,不能成方圆”等经典朴素法治思想和“礼法合治、德主刑辅”的传统及人类有益的文明成果特别是法治文化精华,古为今用、洋为中用,才走出了一条中国特色的作风建设制度化之路。作风建设制度化不仅有其理论认识、制度体系、制度化体系三个方面的“内在贡献”,而且有其外在贡献(最突出的是找到了党的最低最高纲领等“四个实现形式”)。从某种意义上说,中国革命的胜利、中国建设的速度、中国改革的成功、中国崛起的资本、中国“自信”的渊源就是“延安作风”、“八项规定”等党的优良传统、优良作风和管用制度的胜利,是它们被制度化的胜利。

三、强力推进作风建设制度化必须找准“基石”、准确定位

思想是行动的先导,推进制度化必须把握规律看本质,首先搞清何为制度化。只有这样,才能规范有序抓推进,牢牢掌握保障发展主动权。

制度化是社会政治文明发展到一定阶段的产物,是社会文明进步的重要标志,“是群体与组织发展和成熟的过程,也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程”,它既对社会文明发展进步具有引领价值导向、强化组织认同、调控群体行为、促进社会和谐等“正功能”,也有可能滋生僵化保守、维护传统势力、妨碍社会变革等“负功能”,这是需要高度警惕和克服的。

关于什么是作风建设制度化,目前虽无规范统一的定义,但绝不能将其简单理解为制度的立改废,简言之它是作风建设方面制度(体系)的识、研、立、行、化的循环往复、永续发展过程。该过程又可细分为固化、系统化、体系化、协调化、自觉化、一体化六个过程、六个层次,是一个遵循制度建设规律,不断借鉴国内外有关先进理论、制度等实践成果,通过宏观的制度规划和微观的制度安排,不断将作风建设实践中形成的科学认识和好经验好做法上升为政策,并把成熟的政策等实践成果上升为法规制度并固定下来的过程;是一个实现作风方面制度建设从系统的制度研究、制度建设意见建议征集、制度规划、制度授权、制度(体系)建立、制度(体系)配套、制度备案审查、制度颁布实施、制度公开、制度宣传阐释测试、制度执行、制度评估“回头看”、制度执行情况督查问责、制度清理(含摸底、归档、修订、废止)、制度改革、制度创新“16个主要环节”循环往复的跃升过程;是一个坚持依规以德治党、依法以德治国相结合,从作风建设根本制度到基本制度、具体制度再到形成与法有据不冲突、(前后、左右、上下、内外)配套衔接不打架、系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的过程;是一个作风建设制度与党建其他制度及政风行风社风民风家风建设制度根本目标一致、相得益彰的过程; 是一个使制度体系的刚性约束与有效激励完美结合,从不大科学完备到更加管用、成熟定型,从少数表面认可到多数自觉认可并“内化”、“外化”的过程;是一个促进国家治理乃至全球治理更科学、更合理、更有效、更有力、更人性化的一体化过程。制度化的起点、基础是对作风问题顽固性、复杂性、传染性、变异性等特性的深刻认识,对制度化短板的深入研究,对作风建设历史经验教训的深刻总结,对作风建设基本规律的动态把握,对建设法治中国条件下作风建设新路子的改革探索;制度化的重中之重是建好两支队伍(包括依规治党依法治国的法治建设领导队伍、正规化专业化职业化的法治工作队伍)、建好一套制度、建好“三个”体系(包括由“七大作风”建设根本、基本、具体制度构成的制度体系,每一方面作风建设制度构成的制度体系,由“16个主要环节”构成的制度化体系);制度化的关键是提升制度体系的执行力;制度化的落脚点和价值追求是制度的“三化”;(内化于心、外化于行、固化为日常工作生活习惯,即便是法治未及之处,依然能够感受到道德自律的力量,被自觉执行);制度化的根本目的在于赢得党心民心,为当好“三个代表”提供根本保障。无论是制度设计科学化、人性化、差别化,制度制定具体化、民主化、合法化、配套化,制度建设体系化、系统化,制度运行规范化,还是制度落实监督问责常态化、公开化,制度追求长效化,都应当成为我们努力的方向和目标。

四、强力推进作风建设制度化必须坚持问题导向

总的看,作风建设制度化进程是同党的历史使命、领导执政水平是基本适应的,但也存在制度化不够、一些环节与协调推进“四个全面”战略布局等新形势“不大适应”、与客观规律和实际“不大符合”、与法治中国建设等不大配套等问题。

(一)规范化方面

主要是基层制度化“16个主要环节”缺胳膊少腿严重,制度化流程按序运行、操作实施不规范。如:有的法规制度规划计划滞后,制定的标准、程序、监督验收要求有缺失;有的各自为政,制定主体错位、清理不到位,多年“立而不备”、“备而不审”,以至于各行其是、交叉重叠、超期服役,“红头文件”违法违规为人诟病。

()科学化方面

一是有的研究乏力,缺乏对制度化的历史、规律、内涵的把握和国外先进制度编制理念方法及人性特点弱点的研究。二是有的准备不足,缺乏制度建设科学理论、方法、技术培训和定性定量考核及对程序性、保障性、惩戒性规定的周到考量。三是有的脱离实际,缺乏严谨求实的科学精神和作风。要么东拼西凑,大而化之,缺责任、考核、监督、问责四大主体,不实用、不管用,要么注重了法理性,忽视了通俗性;要么把复杂的事情简单化,人为造成制度不公和执行漏洞,破法破纪破程序;要么把简单的事情复杂化,左审右核,给管死了。四是有的设计理念没有充分体现辩证法和时代性、创造性的要求及“惩前毖后、治病救人”原则。要么注重了严格惩治的刚性,忽视了教育转化的柔性;要么注重了原则性、统一性,画蛇添足、“一刀切”,造成历史、地域、群体差别兼顾不周;要么注重了效能,忽视了人性,造成一些群众意见大、执行抵触。五是有的考核验收片面,见制而喜,对制度化一条龙推进不重视。六是有的出台过于集中,宣传测试不到位,造成来不及消化吸收,更不明红线底线。

()法治化方面

主要是有的立法建制滞后,跟不上时代发展需求;有的条文太活、尺度太宽,造成制度无尊严无底线;有的违规操作、朝令夕改、看领导脸色行事、同“罪”不同“刑”,甚至侵犯公民隐私;有的忽视“个性”,“你我不分”、纪法不分,有越界推诿之嫌。

()专门化方面

主要是作风建设制度要求往往混在其他党内法规中,存在头痛医头、脚痛医脚现象,缺乏完整配套的关于加强作风建设的制度规范和加强“七大作风”每一方面建设的专门制度体系组合。

()民主化方面

主要是有的注重制度建设的领导满意,不重群众路线的全程贯彻,既缺乏广集众智、及时公开、网络全民公开的意识,也缺乏统一的依法公开、检索复制制度的平台和禁止公开的类别指南,导致学习力与监督力打折扣。

()执行力方面

主要是有的制度可操作性差,难以执行; 有的被悬空高挂、不了了之; 有的屡遭“关键少数”践踏,被人情社会和好人主义淡化消化,或随意执行、变通执行、选择执行甚至不予执行,以至于出现了可怕的“破窗效应”、上行下效、失灵失效等不正常现象。

()平衡性方面

一是制度化体系内部各环节发展不平衡,制度的立改废尚可,有的环节则跟不上趟。二是法规体系与制度体系、规范性文件不平衡,还存在“重政策、轻法律”和一般化的制度与规范性文件偏多等问题。三是建章立制不平衡,有的方面制度偏多,有的缺失,甚至是空白。如实体性的、管一般管眼前的偏多,程序性的、管政风行风社风家风的偏少,特别是能管住管好“关键少数”、确保老实人不吃亏的偏少,还“缺乏管长远、固根本的制度”。

()协调性方面

主要是有的制度相互打架、处理尺度表述不一,与其他党内法规体系、国家法律规范体系以及法治的实施、监督、保障体系不协调,与市场经济原则、相关政策衔接不好。

五、强力推进作风建设制度化必须强化五种思维、突出“五个着力”

()强化辩证思维,着力深化对作风建设及其制度化规律的认识

1.深刻认识推进制度化既靠内因,也靠外因,必须形成全国上下一盘棋,借助外力齐抓共管的良好格局。作风建设既是一个历史性难题,也是一个世界性难题,推进制度化,必须打一场“人民战争”、“世界战争”,坚持抓“关键少数”和抓以公职人员为主的全体国民这个“大多数”,“两手硬”,党内党外一起督、政府社会一起促、“网上网下”一起抓、国内国际联手联动,不但推动更多国家签署《联合国反腐败公约》,进一步铲除腐败的国际链条和腐败者的避罪天堂,而且常态化开展国际纠风反腐日宣传活动,让这一世界毒瘤在“过街老鼠,人人喊打”中加速灭亡。

2.深刻认识领导机关“两个责任”主体和“关键少数”是左右制度化走势和效果的关键。“风成于上,而俗形于下”,要啃下制度化这个硬骨头,就必须牢牢抓住直接关系党的整个肌体健康和生命的各级领导机关、党风廉政建设“两个责任”主体这个动车组的“火车头”与领导干部中的“关键少数”(如中央政治局、各级“一把手”),强化责任约束和监督问责,着力彰显他们推进制度化的持续引领示范等关键作用。

3.深刻认识制度化的基础与难点在基层及重点、希望在基层。俗话说“基础不牢,地动山摇”。没有基层治理的制度化,就不可能有全党作风建设的制度化。制度化的新情况、新问题大多集中在基层,制度改革难、执行难,“四风”反弹变种的情形也大多集中在基层。要加快实现制度化,就必须咬定基层治理不放松,步步为营,层层深入。

4.深刻认识制度化永远在路上。这不仅是由制度化本身所决定的,由作风建设的系统性、长期性、复杂性、艰巨性所决定的,而且是由人性所决定的。必须清醒认识到“形成优良作风不可能一劳永逸,克服不良作风也不可能一蹴而就”,只要人性恶的一面消除不了,制度化就永远没有休止符。

()强化宏观思维,着力把制度化放在作风建设

1.要在制度建设体系和制度体系建设大格局中把握制度化。制度化既是作风建设“四化”和整个党的建设制度化链条的重要组成,又是全面深化党建制度改革、建设法治中国的重要内容,必须站在健全和完善中国特色社会主义制度体系与推进法治中国建设的高度,把作风方面制度建设作为党和国家“五位一体”建设的重要组成部分统筹推进,把作风建设制度体系作为中国特色社会主义制度体系大家庭的重要组成部分统筹推进。

2.要在制度资源共享和平台建设中,把握制度化。当今社会是一个信息融合、资源共享的时代,并不是只有作风建设领域的制度和平台才能为作风建设服务。一定要突出党内党外制度资源整合,避免重复浪费,形成全国一盘棋群防群治的制度叠加效应。一定要超前谋划,充分挖掘、发挥市场经济等领域的制度、平台(如不动产统一登记)的衍生功能,让其墙里开花墙外香。

3.要在“四化”的对立统一中,把握制度化。在作风建设“四化”这个统筹推进作风建设的有机整体和大体系中,制度化为当务之急,是关键是根本保障,规范化是方法是手段,常态化是基础是载体,长效化是核心是目标。必须正确处理“四者”之间的辩证关系,以制度化为先导,打好攻坚战,以制度化确保规范化、常态化,以规范化、常态化实现制度化,以制度化、规范化、常态化实现长效化。

()强化系统思维,着力构建统一配套、科学完备的作风建设

“三个”体系持续深入改进作风,根本出路在于制度,在于构建和完善作风建设以及作风建设每一方面的制度体系。

1.要不断提高体系建设的科学化水平。首先,要强化体系建设的顶层设计。要建立中央和地方“三个”体系建设职责的“清单”制度,既明确凡是中央层面已有规定的重在执行,严禁做无用功,推高制度制定清理成本,又注意将制定体系建设规划计划的责任到人。要以《党章》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要(20132017)》、《中国共产党党内法规制定条例》为准绳,认真落实习近平总书记“坚持宏观思考、总体规划”,“努力建立健全立体式、全方位的制度体系”的要求,编制作风方面法规制度建设规划和制度化工作规划,确保它们符合时代要求和客观实际。其次,要把控体系建设的指导思想、目标原则。体系构建必须坚持以先进适用的制度建设科学理论为指导,以“服务于中国特色社会主义事业总体布局,服务于党的建设新的伟大工程”为目标,以党内民主、人民民主和作风“4E”标准(效率、效益、效果、公平)为价值取向,不断汲取人类制度文明的有效成果。再次,要增强体系建设的适应性。一是要与“四个全面”战略布局和市场经济体制的总要求及深化相关改革相适应。二是要与法治中国建设相适应。要坚持按照“系统完备、衔接配套,立治有体、施治有序”的要求,既把制度笼子扎密扎牢,确保制度化各环节规范进行,又使作风建设法规体系“体现党章的基本原则和精神,符合国家法律法规”,符合党建规律,与国家法律规范体系与法治的实施、监督、保障体系密切衔接、动态衔接、相互协调,与其他党规国法不交叉不重叠,同时还能确保群众监督、网络监督等工作规范运行不违法。要既借鉴台湾和美国等做法,加快出台我国《公职人员财产申报法》、《反腐败法》、《互联网管理法》、《群众监督举报法》,又重点建立完善干部人事监督制度、监督纪检监察部门制度、领导干部及其配偶子女廉洁自律、公共资源交易和政府投资项目及专项资金监管四类重要制度,用权力控制、监督、制衡权力的“减法”换取形成优良作风的“乘法”,防止“灯下黑”。三是要与作风建设及其“四化”本身相适应。要根据中央“加大作风建设方面党内法规建设力度,提高相关制度的集成性、针对性和执行力,为推进作风建设提供有力制度支撑”的新要求,形成“七大作风”每一方面专门化的制度链条。四是要与群众需求相适应。要坚持走群众路线,推进大众参与制度和监督体系建设的常态化,“既赋予公民‘四权’,又保证其权利的自由平等;既实行民主,又坚持法治公平,明确多数也得保护少数、服从少数的底线。

2.要步步为营、全环节推进制度化体系建设。要坚持问题导向,通盘谋划制度化体系建设,让制度化建设各环节环环相扣、个个优化。当前,要在全面完成央地两级法规制度清理基础上,重点抓好制度的制定、执行两个环节。

(1)妥善处理作风方面制度建设八大关系,不断提高制度制定的科学化水平。一是共性与个性的关系。注意实行“大一统”前提下的“差别化”政策。二是点与面的关系。既要面向全体党员、党组织这个多数立规,又要面向党委(党组)这个领导核心和“关键少数”与一些重要群体、重要行业建制。三是轻与重的关系。要让过去那种“党员干部只要不违法就没人管、不追究”的情形销声匿迹。四是自律与他律的关系。要抓紧制定作风建设正面、负面清单制度,让二者一正一反、相得益彰。五是高标准与低限度的关系。在为仅占全国人口约64%的党员树起作风建设高标准的同时,为所有国家公务人员划出作风建设不可逾越的底线。六是党规与国法的关系。要继续坚持纪法分开、纪在法前,区别运用“规言规语”和“法言法语”两种话语体系。七是繁琐与简约的关系。既要坚持“化繁为简”,多多创建像“三大纪律八项注意”那样易记易行、有效管用、经久不衰的好制度,又要坚持制度完整统一,从实体性的目标原则到程序性的流程方法和保障性的措施要求,从惩戒性的处罚标准到问责性的追究规定和制度结构的“八个基本部分”无一缺失。八是刚与柔的关系。要强化制度的“刚性”,弱化制度的“弹性”,进一步压缩自由裁量的空间。

(2)坚持“三个依靠”(靠领导以上率下,靠强化督查、问责亮剑,靠打破熟人社会关系网),不断提高制度执行力。一定要提高“关键少数”违法违纪的成本,“从制度的供给方、执行方、监督方和评价方四个维度出发,互推共进,形成规则压倒关系、保障制度执行的强大合力”;一定要不折不扣地落实《中国共产党问责条例》和《中国共产党党内监督条例》,监督《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》的落实,通过全方位的监督,形成一个管权、管吏、管事“三不腐”的天网;一定要强化“三种督查”,边督查边亮剑,确保制度成为硬约束而不是橡皮筋。必须实施有督查,建立督查整改备案制和“回头看”限时办结制及多数不满意不销号制,避免整改半途而废;必须实施精准督查,借助现代科技,加快每轮审计监督和巡视监督全覆盖的频次,确保每届一轮回; 必须实施立体督查,按照提升监督效果、降低治理成本的原则,使全体党员和国家公务人员全部置于有效监督之下。

()强化智能思维,着力以信息化、数字化、网络化点亮制度化

纵观当下,最能极速改变世界的除了新理念,无非三样,即数字、信息、互联网。数字化、信息化、网络化在改变人类生产消费方式、生活交往方式和工作方式的同时,也加剧着熟人社会向陌生人社会的转型,改变着生活、治理规则等。这些新变化,既拓展了群众路线的实现形式,也为补齐作风建设短板、推动制度化提供了新的理念空间和实现形式。

1.要强化信息化、数字化、网络化条件下的作风建设制度化新思维。第38次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,“截至20166月,我国网民规模达7.1亿,互联网普及率达到51.7%”。鉴此,一定要适应网络信息传播速度快、交互强、覆盖广、多样化、个性化等特点,把制度化纳入信息化建设规划和网络强国建设规划,统筹智慧城市建设与作风建设信息化,加快建设手机、电脑、电视、喇叭等多种平台互联互通的制度化平台,丰富制度化各环节工作的手段、载体、样式,多加提供“一网打尽”的快捷、虚拟、远程方式,以及视频、情景模式等省时省力省钱省心的现代服务模式,大力提升制度化服务效能,实现制度化工作网上行和网络全覆盖,彻底改变制度建设上下信息、干群信息、城乡信息不对称,制度建议征集、制度宣传公开等不及时、不全面的局面,努力为扩大制度普及率、提高制度建设参与度和公信力、执行力、监督力提供信息化保障。

2.要紧跟大数据时代的新发展新变化,探索创新“互联网+作风建设制度化”新模式。有人说,“互联网是我们面临的最大变量”。一定要制定制度化大数据发展战略,通过建立购买服务等激励机制,鼓励相关部门和业内专家及自由职业者自主从事制度化软件开发平台建设,为制度化建设源源不断地提供更加可靠、高效管用的现代治理平台。

()强化法治思维,着力开创制度化的新春天

“社会主义市场经济本质上是法治经济”,在推进制度化、建设法治中国的伟大进程中,要更加注重把法治思维根植于党员干部特别是领导者、立法者、执法者和司法者的心中。一是要严把领导干部入口关,“建设高素质法治专门队伍”,优先把那些法治素养好的干部选拔到领导和立法执法岗位上来,为实现制度化提供人力资源保障。二是要把法治思维贯穿于制度化全过程。无论是制度化的哪个环节都必须坚持党章党规至上,“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。三是要以法治建设成效看成败论英雄。要建立党风廉政建设绩效考评指标体系,把依法执政、依法行政、依法履职及运用法治思维方式深化改革、推动党风廉政建设责任制落到实处的效能作为考评干部实绩的重要标准。四是要加强作风建设及相关领域立法,特别是能够切实“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤”,让党员干部从慢作为不作为到勇于担当,从不敢腐到不能腐、不易腐的法规。如修订《行政监察法》,将作风建设方面的优良传统及长期实施、效果不错的制度规定、工作惯例上升为法律。五是要强化广大干群的法治观念。通过多种形式弘扬法治精神,建设法治文化,推动形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”且敢于监督立法执法司法的法治良序。六是要坚持德法相依、相辅而行。既对那些特权思想严重、法治观念淡薄的党员干部按照监督执纪“四种形态”对号入座,又要借鉴《古巴国家干部道德法规》等做法,坚持把一些道德理念变成法律规范和激励性政策,加快出台“国家公务人员道德法”,通过作风建设法规和村规民约等强化对党员干群的外在约束,充分发挥德治调节党内关系、指导党内生活、规范领导行为、保证党的事业顺利发展的作用。

(摘自《宁夏社会科学》2017年第二期,作者李兴元系宁夏社会科学院纪检组长,副教授)

以史为鉴:新准则条例视角下的治吏模式初探

——以文景之治的吏治建设为参照

巩建萍 张伟波

中国古代王朝都比较重视官史管理。新时期的共产党人,在推进深化社会主义现代化改革的过程中,反腐倡廉,整顿党风,深刻认识到管理官吏和党员干部的自身修养尤为重要。党中央先后修订并颁布了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《准则》《条例》)。《准则》和《条例》扎紧了管党治党的制度“篱笆”,体现了预防腐败和惩治腐败,标本兼治的双重功效,为新时期深入开展党风廉政建设和反腐工作提供了有力的制度保障,也是维护社会稳定和长治久安的重要保证。

韩非子有句名言“明主治吏不治民。”意思是说,英明的君主只管理官吏,而不去直接管理百姓,把官员管理好了,百姓自然就好了。这句政治格言一语道破吏治在治国过程中的核心地位,被中国古代明君奉为不变的治国之道。

以史为鉴,吸收古代盛世治吏模式的经验,为新时期社会发展的治吏模式必将提供一定的借鉴和参考。学界有学者已经从古代吏治建设方面进行了研究探讨。这些文章基本上都从盛世治吏的角度,分析君臣高度重视吏治并有很高的理论见解,围绕着盛世明君治吏的示范性取得的成就加以分析和得出启示,重点考察的是反腐倡廉的重要性,但是未从中国古代盛世治吏的角度,以历史的借鉴作用来对今天我们的吏治模式进行思考并做相关的评论。本文试图从中国古代“文景之治”的吏治建设角度,对今天新《准则》《条例》下的治吏模式进行政治分析和思考,以期有所启迪。

一、吏治管理是社会稳定发展的政治基础

各级官吏是社会治理的核心,怎样加强对这些行使公共权力的官吏的管理是中国古代社会政治的重心。因为吏治关乎民心向背和社会安定的问题,吏治清明则治世盛世实现,吏治腐败,则社会不稳,民心大乱。因此,中国古代的盛世,都致力于整饬吏治,通过采取各种措施不断规范各级官吏,从而加强对官吏的管理。

中国共产党十八大,尤其十八届三中全会以来,党中央进一步深化改革,反腐倡廉,整饬党风,治吏势在必行。通过颁布新修订的《准则》《条例》来加强党风廉政建设,从共产党员自身出发,规范党员的自身修养,为深化社会主义新时期改革需要奠定理论基础。

   官风好,政绩才可能好,反之亦然;一个朝代官风好,则民风善,天下安,国家兴旺。汉代文帝景帝时期,就能够以清明的吏治管理治国。如汉文帝在前元元年三月的一份诏书中明确提出“官吏为民父母”的论题,并进一步质问“吾百姓鳏寡孤独穷困之人或怗于死亡,而莫之省忧,为民父母将何如?”从中可以明显的看出汉文帝对官吏地位的定位,他认为官吏相当于老百姓的父母,父母应该不仅要关心子女的穷困,而且还要时常反省自己是否做到父母应该做的。这是汉武帝官吏管理的思路,吏治管理为民服务,更加有利于社会的稳定。

汉景帝时期,对官吏的腐败更加痛斥。如中元五年(前145)九月诏:“法令度量,所以禁暴止邪也。狱,人之大命,死者不可复生。吏或不奉法令,以货赂为市,朋党比周,为苛为察,以刻为明,令亡罪者失职,朕其怜之。有罪者不伏罪,奸法为暴,其亡谓也。诸狱疑,若虽文致于法而于人心不厌者,辄献之。”后元二年(前142)夏四月诏:“今岁或不登,民食颇寡,其咎安在?或诈伪伪吏,吏以货赂为市,渔夺百姓,侵牟万民。县丞,长史也,奸法渔盗盗,甚无谓也。其令二千石各修其职;不事官职、耗乱者,丞相以闻,请其罪。”汉景帝把贪污腐败问题公众于世,反映出此时吏治腐败问题如果不加以整饬,就会危害到国家的稳定与发展。他把贪污与盗窃等同,予以论罪,规定“吏及诸有秩受其官属所监、所治、所行、所将,其与饮食计偿费,勿论。它物,若买故贱,卖故贵,皆坐臧(赃)盗,没入臧(赃)县官。吏迁徙免罢,受其故官属所将监治送财物,夺爵为士伍,免之。无爵,罚金二斤,令没入所受。”汉景帝用法治的形式管理吏治,这样的方式,是以维护自己的统治和社会稳定进行的一种吏治管理方式。

汉景帝将腐败中官吏的问题说清楚,公布于众,从侧面对官吏的管理起到良好的警示作用,更显示出统治者的忧患意识和务实精神。与中共中央颁布新修订的《准则》《条例》一样,直面党目前所面临的一些腐败现象,注重官员的廉洁修身,要求党员干部“坚持公私分明,先公后私,克己奉公”;“廉洁用权,自觉维护人民根本利益”;“坚持崇廉拒腐,清白做人,干净做事”;“廉洁从政,自觉保持人民公仆本色”的内容不谋而合。

党中央审时度势,借鉴历史,出台《准则》《条例》加强党员干部自身的管理,为社会主义新时期的发展与稳定奠定廉政吏治方面的现实基础。

二、官吏选拔和自身修养是社会稳定发展的重要保障

官吏是封建王朝统治的重要基础。历代统治者孜孜追求的目标,就是建设一支整体素质较高的官吏队伍,从而形成良好清明的吏治,保障各王朝统治能够顺利而高效地运转。这一问题的关键是选好人才与建立和形成一种选拔人才的机制。汉初文景时期,逐渐以察举制的形式打破先秦以来的世卿世禄的官员选拔制度,同时,注重官员的自身修养为“文景之治”的出现注入了新的政治活力。

汉文帝时期,开设贤良方正科,以策论取士。策问的主要内容,包括官吏管理的方面“吏之不平”、政治管理的情况“政之不宜”、百姓生活的现状“民之不宁”等。班固《汉书》在提到西汉官吏管理时曾说:“汉时去古未远,法治尚简,吏咸久于任,如库氏、仓氏、盖皆以官吏为氏,故史称其吏老死长子孙,终汉之世,遂多循吏。”由于文景时期官吏的选拔不拘一格,较为注重官员的德治修养,贾谊等一批平民出身的底层官吏得以重用,因此,吏治状况在历史上还是较为清明的。

汉文帝在诏书中把廉吏与孝悌、力田、三老并列,认为廉吏起着重要的表率作用,即“孝悌,天下之大顺也;力田,为生之本也;三老,众民之师也;廉吏,民之表也。”廉吏作为百姓表率,对社会风气是一个关键的引导,因此,汉文帝说“牧民而道之以善者,吏也;既不能道,又以不正之法罪之,是法反害于民,为暴者也。”这就是文景时期的察举制——举孝廉。注重官吏的“孝”和“廉”,看中官吏的自身修养,是一种“齐家”的道德修养。这样,选拔出来的官吏能力方面也许会有一定的不足,但是这些官吏有着崇高的道德底线,对教化子民必将起到示范作用,与新《准则》《条例》注重的廉洁齐家有着异曲同工之妙。官吏能够带头梳理好的家风,坚守社会成员的道德底线,对维护社会稳定和发展必将起到重要的保障作用。

文景时期,皇帝和官吏都能做到良好的自我反省和自我约束。汉文帝曾在诏书中强调:“朕既不明,不能远德,使方外之国或不宁息。·····中外之国将何以自宁?今朕夙兴夜寐,勤劳天下,忧苦万民,为之恻忐不安,未尝一日忘于心。”这是充满责任感的诏书,不断反省自己,这也为各级官吏起到了表率作用。

文景时期,社会经济经过几十年的休养生息,呈现一片繁荣景象,但是复苏后的经济也滋长了奢靡之风,且愈演愈烈,呈现出不堪重负的态势。面对这样的情况,统治阶层有着非常清醒的头脑,贾谊著名的政论文《治安策》就有:“夫百人作之不能衣一人,欲天下亡寒,胡可得也?一人耕之,十人聚而食之,欲天下亡饥,不可得也。”汉文帝也深刻认识到这一问题,并把倡俭抑奢作为一项保证长治久安的根本政策加以推行。史书记载,汉文帝因为露台所费不菲而罢修,日常生活中衣着简朴,临终遗诏也坚持不厚葬;汉景帝也一再下诏 “雕文刻镂,伤农事者也;锦绣纂组,害女红者也。”文景之治盛世出现的原因无他,唯有保持清醒头脑,坚持自我反省和自我约束。

统治者重视廉吏选拔和官吏的自我修养,以便从官吏的言行上起到良好的教化子民的作用,为社会的稳定发展提供了重要保障。从古代治吏模式中的用人之道以“品德优异能直言极谏者”为重的道德观出发,对今天吏治模式的制定有一定的借鉴作用。

从中国古代维护统治的方式方法中,汲取传统的优秀治吏选拔和强调自身修养的文化,在新修订的《准则》和《条例》中第一次增加了“修身齐家”的内容,这就是对党员干部的思想道德修养的一种提升,也是为全体党员干部划上了一条“道德高线”。其中,“坚持尚俭戒奢,艰苦朴素,勤俭节约”“坚持吃苦在前,享受在后,甘于奉献”“廉洁修身,自觉提升思想道德境界”“廉洁齐家,自觉带头树立良好家风”等,都是对党员干部的谆谆告诫。《条例》第八章“对违反廉洁纪律行为的处分”中,也对党员干部进行了严格的规范要求,就是注重党员干部的自身修养。这和共产党人所倡导的“立党为公,执政为民”可以说是一脉相承,又积极服从和服务于社会主义现代化建设的。

治国之道,首重吏治;吏治之道,德法并重。当社会注重德才兼备的官吏,所选的官吏又能以身作则,注重自我修养,以为民服务为己任,对社会发展中政治、经济成就的取得起到了积极作用。

三、治世下吏治模式的现实借鉴

(一)严格官吏选拔的标准是吏治模式的政治基础

“文景之治”时期,特别重视加强官员的选拔,其中官吏选拔的标准比较简单,主要是重视“孝廉”、选“贤良方正”等。

要做到安民养吏,就必须任用贤良。如何选考贤良,汉文帝进一步明确了标准,就是三项要求:“明于国家之大体,同于人事之终始,及能直言极谏者”。这三项标准是选任贤良的基本条件,同时,详细说明了“能直言极谏”的要求,应注意四个方面,即“朕之不德,吏治不平,政之不宜,民之不宁。”[2]P116这种规定,从根源上保证了贤良的选拔和时政弊害的及时纠正,从而使安民养吏真正落到实处。文景时期,加强官员选拔的标准,为开创“文景之治”的治世提供了治吏模式方面的可鉴之用。

以史为鉴,加强吏治的建设,是社会政治的基础所在。对照历史上的选官要求和新《准则》《条例》中对党员的要求,使我们清楚的知道:文景之治的吏治建设是一种时代的要求,是维护社会稳定发展的需要。通过对“文景之治”吏治建设的分析,我们认为:今天中共中央颁布新修订的《准则》《条例》,就是一种党员领导干部管理选拔的标准,这种新时期的吏治模式为社会的发展奠定了一定的政治基础。

(二)重视规范吏治管理是吏治模式的政治条件

文景时期,特别重视官吏的管理,这一时期官吏的管理比较规范,统治者也能够率先垂范,先给自己设定了为君之道的标准。首先,文帝、景帝都以民众的疾苦为己任,“官吏为民父母”一直是最高统治者的为政思路。其次,文帝、景帝时期,为了防止和杜绝官员的腐败,先后下诏进行严厉规范,让百官的行为与民众的疾苦紧密相连,以期能够打造一支在维护封建统治基础上的廉洁奉公、廉洁自律、崇尚拒腐的管理队伍。很明显,文景时期对官吏的这种规范和监督,为社会的发展提供了良好的政治条件。

通过分析“文景之治”官吏规范管理所取得的成就,结合新修订《准则》《条例》的颁布实施,我们认为,新《准则》《条例》高度重视党员和党员干部队伍建设,严格规范党员和党员干部的纪律要求和行为规范,使共产党的吏治队伍继承古代治世中吏治的优良传统,站在自觉维护人民群众根本利益的基础上,廉洁自律,始终保持人民公仆的本色,崇廉拒腐,克己奉公,干净做事,做新时期党的好干部,为社会主义政治体制改革中吏治建设提供良好的政治条件。

(三)强化吏治的自我修养是吏治模式的政治保障

“文景之治”的出现,除了前面所说的官吏选拔的标准切实可行,官吏管理规范的行之有效外,与这一时期从上到下管理者的自我修养也是分不开的。

对比分析新《准则》《条例》的颁布与实施,我们可以看到,《准则》《条例》写到“中国共产党全体党员和各级党员领导干部必须坚定共产主义理想和中国特色社会主义信念,必须坚持全心全意为人民服务根本宗旨,必须继承发扬党的优良传统和作风,必须自觉培养高尚道德情操,努力弘扬中华民族传统美德”的廉洁自律规范,重申了党的理想信念宗旨,优良传统作风,坚持正面倡导,重在立德,展现了共产党人的高尚道德要求,修订后的《条例》作为各级党组织和党员在纪律方面的负面清单,坚持法纪在前、纪严于法,强调他律,重在立规,用铁的纪律打造过硬的党员组织和党员队伍,并且要求自觉提升思想道德境界,带头树立良好作风,清白做人,干净做事。这都是从自我修养的角度对党员和党员干部队伍建设的强化。

通过“文景之治”吏治管理、吏治建设等方面的分析和思考,更加使我们清楚地认识到,吏治是社会政治是否清明的一面镜子,吏治状况永远与社会的政治、经济状况密切相关。治国的核心在于治吏,治吏务必从严。我们应该以史为鉴,从现实社会的特点出发,改革创新干部队伍建设官吏模式,旗帜鲜明地反腐倡廉。以高效廉洁的干部队伍,确保社会的安定和谐,国家的长治久安。

(作者巩建萍系西安廉政研究中心、西安市廉政教育培训基地副主任,西安文理学院政治学院党总支书记;张伟波系西安广播电视大学讲师)

新媒体语境下高校廉洁文化建设的信息选择机制

李炳林 刘卫东 李汶珈

新媒体(New media)概念是1967年由美国CBS(哥伦比亚广播电视网)技术研究所所长戈尔德马克首次提出。通常认为,新媒体是一种互动式数字化复合媒体。它集人际传播、大众传播和群体传播为一体,颠覆了传统传播环境,为社会个体提供了信息生产、积累、共享、传播的独立空间,从而打破了大众传播时代的精英话语权,导致了“把关人”角色的弱化。在网络中,每个人都有可能不受政治、意识形态等因素的严格限制,实现对个人意见的自由表达。高校是培养人才的重要场所,也是传播建设社会主义先进文化、和谐文化、廉洁文化的重要基地。在高校,如果任由各类信息不加“把关”的迅速、开放式蔓延,必然影响到高校教育目标以及高校廉洁文化建设目标的有效实现。因此,如何有效的把廉洁文化同高校文化理论教育结合起来,把传统廉洁文化建设模式与新媒体结合起来,探索高校廉洁文化建设的新媒体信息选择与控制机制成为重要的课题。

高等院校是知识创新、人才培养和文化传承的重要阵地。高校廉洁文化建设是我国廉洁文化建设的重要组成部分。为了不断提升大学生的廉洁文化素养,提高高等教育工作者的职业道德操守,积极预防和遏制高校腐败,构建和谐校园,在新媒体语境下,高校必须建立以马克思主义价值观的传播为灵魂、以社会主义荣辱观的传播为基础、以中国传统文化传播为重要内容、以我党廉洁建设思想及其成果的传播为主线的新媒体信息选择机制。

(一)以马克思主义价值观的传播作为高校廉洁文化建设的灵魂

廉洁文化是人们在特定的经济基础上,生成的关于廉洁的思想观念、价值观念、行为规范和社会评价的总和。高校廉洁文化建设旨在教育大学生牢固树立正确的世界观、人生观、价值观,引导大学生正确处理人与人、人与社会之间的关系,正确对待金钱、权力和地位,形成崇尚廉洁、诚实守信、勤奋进取、无私奉献的高校文化环境和文化氛围。

“价值”是指客体对于特定主体需要的满足。价值观念则是主体以其需求为基础,对主客体之间的关系形成的根本观点和看法,它综合地体现了主体的愿望要求、利益需要、理想信念等等。马克思主义科学阐述了人类社会发展的一般规律,揭示了无产阶级的历史使命和资本主义的历史命运,不仅为世界无产阶级和人民群众提供了科学的世界观和方法论,而且为人们提供了一种先进的价值观和崇高的信仰。

18世纪末到19世纪初,伴随着资本主义基本矛盾的尖锐化,资本主义世界出现了周而复始的经济危机,使无产阶级的“非人”的处境更加艰难,开始了反对资产阶级的罢工斗争。这种斗争形式表明无产阶级并没有认识到自己被剥削、被压迫的社会根源。为了把无产阶级的革命斗争从自发斗争引向自觉,马克思从异化劳动和人的异化角度揭示了资本主义社会无产阶级所处的“非人”的处境,同时,创立了剩余价值学说,揭示了资本家剥削工人的秘密,得出了“社会主义的胜利和资本主义的灭亡同样是不可避免,无产阶级的胜利和资产阶级的灭亡同样是不可避免的”的科学论断。只有无产阶级的自觉革命,才能真正解放自己,才能真正建立一个人人自由、全面发展的理想社会。正如马克思在《1844年经济学哲学手稿》中指出:“从异化劳动对私有财产的关系可以进一步得出这样的结论:社会从私有财产等等解放出来、从奴役制解放出来,是通过工人解放这种政治形式来表现的,别以为这里涉及的仅仅是工人的解放,因为工人的解放还包含普遍的人的解放。”唯有如此,人才成其为摆脱了“人的依赖关系”和“物的依赖关系”的人,真正获得了个性自由发展的人,有着丰富充实的精神生活的人。可见,马克思主义是先进的价值观,把“实现人的自由、解放和全面发展”作为其价值观的核心,为人类提供了终极价值追求,即共产主义信仰。

改革开放以来,当代大学生受市场经济的冲击和西方文化的影响,价值观和信仰趋于多样化。极端利己主义、“金钱至上”等价值观在大学生群体中滋长和蔓延起来,导致一些大学生不能正确处理人与人、人与社会、人与自然关系,出现了价值观的偏差和信仰缺失。导致这种现象的一个重要原因就是大学生对马克思主义科学理论的教条化理解甚至错误地理解。比如,将马克思主义简单化的理解为“暴力革命”或“阶级斗争学说”,把社会主义的基本特征简单化的理解为社会主义的本质,或者将马克思在特定条件下得出的个别结论当成普遍原理,而没有全面系统准确的理解马克思主义,最终恰恰丢掉了马克思主义的本质、核心与精髓,导致了对马克思主义价值观和崇高信仰的怀疑。因此,在高校廉洁文化建设中,把马克思主义价值观的传播作为灵魂,倡导信仰马克思主义核心价值观,对于当代大学生自觉克服市场经济带来的“对金钱和物的崇拜”的负面影响,在当今世界的民主化浪潮中,形成正确的自由、民主、人权、价值观,具有重要的理论和现实意义。

(二)以社会主义荣辱观的传播作为高校廉洁文化建设的基础

荣辱观是人们受特定社会的风尚、习俗和传统观念的影响,形成的对“荣与辱”的根本观点和态度。恩格斯指出:“每个社会集团都有它自己的荣辱观。”社会主义荣辱观是指社会主义社会中人们关于“荣与辱”的根本观点和态度,也是社会主义社会占主导地位的关于“荣与辱”问题的道德评价体系和道德评价标准。胡锦涛同志在2006年第十届中国人民政治协商会议第四次会议的讲话中把社会主义荣辱观概括为“八荣八耻”,即以热爱祖国为荣、以危害祖国为耻;以服务人民为荣、以背离人民为耻;以崇尚科学为荣、以愚昧无知为耻;以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻;以团结互助为荣、以损人利己为耻:以诚实守信为荣、以见利忘义为耻;以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻;以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻。

社会主义荣辱观是在继承中华民族传统人生观、价值观、道德观、荣辱观的基础上,针对改革开放以来社会主义思想道德建设和精神文明建设中普遍存在的一些重大而紧迫问题提出的。它高度概括了社会主义和谐社会建设对社会物质文明、精神文明、政治文明、社会文明的本质要求,涵盖了社会主义世界观、人生观和价值观的基本内容,明确回答了社会主义道德建设的一系列重大是非问题,体现了中华民族的传统美德、民族精神与时代精神的有机统一,对当前人们普遍关心的社会道德现实问题具有导向作用。

改革开放以来,随着全球化时代的到来和网络社会的崛起,西方社会意识形态的涌入,导致社会意识形态领域呈现出不同思想文化相互碰撞、相互激荡的复杂局面。与此同时,随着社会主义市场经济的推进和发展,中国社会政治、经济、文化发生的深刻变革,导致新旧社会政治体制、经济体制、文化体制和教育体制等出现共存局面。从而对人们特别是当代青年大学生的思想、道德意识和价值观念产生了强烈的冲击和影响。一方面,热爱祖国、开拓进取、锐意创新、科学文明、团结友爱、诚实守信的良好道德风成为当代大学生社会精神道德风貌的主流。另一方面,一些大学生的价值观念却发生了严重的错乱。他们荣辱不辨、善恶不明、美丑不分,诚信缺失,甚至颠倒黑白;一些大学生崇尚极端的个人主义、功利主义、实用主义、享乐主义道德观念,视金钱、权力、地位为人生追逐的终极目标。如果任由这些非社会主义的价值观不断侵蚀青年大学生的心灵,就会动摇社会主义的根本,危害社会的和谐稳定和经济社会的健康发展,须知青年才是祖国的希望和未来。因此,在高校廉洁文化建设中,把社会主义荣辱观的传播作为高校廉洁文化建设的基础,引导大学生认同社会主义核心价值观,形成正确的社会道德标准,进而自觉践行社会主义核心价值,就成为高校廉洁文化建设和道德教育的当务之急。

(三)以中国传统文化传播作为高校廉洁文化建设的重要内容

廉洁文化根植于中华民族优秀传统文化之中。中华优秀传统文化源远流长,其中蕴含的丰富廉洁文化思想,既构成了新时期廉洁文化建设的重要思想来源,又成为高校廉洁文化建设的重要载体和内容。

在绵延不断的中华文明长卷中,对廉洁的追求贯穿于有文字记载以来的历史全过程。早在夏商周时期,奴隶主贵族探讨了世袭制国家政权的自身建设问题,初步形成了“礼法并用”的政治规范,标志着中国传统廉洁制度的萌芽。《周礼》提出了对官员考核的“六廉”标准:廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨。春秋战国时期中国社会的巨变,出于富国强兵、争霸称雄的需要,诸子百家经过理论的碰撞和践行,以孔孟为代表的儒学廉洁统治思想逐渐脱颖而出。孔子在《论语》中提出“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之”、“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从”等德政、廉洁思想。孟子提出“富贵不能淫,贫贱不能移,威武不能屈”“重气节”的廉洁精神。秦汉开辟了中国历史的新纪元,结束了过去诸侯割据分治的局面,建立了中央集权制的封建王朝。适应新型国家政治统治的需要,秦汉王朝在强化中央对地方的控制以及专制君主对官僚集团的控制过程中,力图强化国家政权对自身政治行为的约束控制,建立了包括职官设置、官吏选用、官吏管理等在内的一整套廉洁制度,对官吏奉职守法、政绩效能、恤政惠民、禁抑奢侈、惩治贪赃、限制特权等做了明确规定。中国传统廉洁制度由此正式登上了历史舞台,成为成效的治国理政之道,对后世历代王朝的廉洁建设产生了深刻而长远的影响。隋唐时期,随着统治集团政治经验的丰富,国家政权自我控制约束、自我调整适应的能力的不断增强。统治者的廉洁努力更为自觉,廉洁规范更为完备,中国传统廉洁制度走向成熟。

中国历代王朝在贯彻廉洁制度、加强廉洁建设的过程中,为我们留下了丰富的廉洁文化建设遗产。在治国理念上,强调“以民为本”、施行“仁政”、任贤使能、“以法治吏”等基本理念。在从政道德规范上,崇尚“仁”、“贤”、“忠”、“公”、“正”、“诚”、“俭”、“勤”的政治道德规范。欧阳修在《廉耻论》中更是将公正清廉作为“士君子之大节”。明代郭允礼撰写的《官箴》,则系统提出了“吏不畏吾严而畏吾廉,民不服吾能而服吾公;公则吏不敢慢;廉则民不敢欺。公生明,廉生威”,对“公廉”作了最为后世称道的经典阐释,对我国廉洁文化的丰富和发展产生了重要影响。在制度建设上,形成了包括“节用”、“慎刑”、“精简”、“惩贪”、“倡廉”等一套相对稳定的政策模式。中国传统廉洁文化遗产不仅构成了中国传统文化的内容,也是中国传统精神文明的重要成果,它充实了中华传统道德人文精神中的积极内涵,是与当今社会主义和谐社会所倡导的精神文明相适应的先进文化,从而构成了高校廉洁文化建设的重要载体和内容。正如习近平总书记指出的,“中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉,是涵养社会主义核心价值观的重要源泉,也是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的坚实根基。要结合新的时代条件传承和弘扬中华优秀传统文化”。

(四)以我党廉洁建设思想及其成果的传播作为高校廉洁文化建设的主线

加强党的自身建设一直是中国共产党优良传统。中国共产党自诞生以来始终把廉洁从政作为党自身建设的重要内容。早在民主革命时期,以毛泽东为核心的党的领导集体经过在实践中的积极探索,初步形成了我党把加强党员领导干部自身道德修养、完善监督制约机制和严惩腐败行为三方面相结合的廉洁建设思路。要求所有的党员干部都应当自律、自警、自省、自励,克服贪占、侥幸心理,用正确的世界观、人生观、价值观指导自己的言行。

1934年针对中央苏区存在的贪污浪费、任用私人、以权谋私等问题,毛泽东在中华苏维埃第二次全国代表大会的报告中指出:“应该使一切政府工作人员明白,贪污和浪费是极大的犯罪”。1944年毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会的开幕词中,又强调:“我们应该谦虚、谨慎、戒骄、戒躁,全心全意地为中国人民服务” 。1949年在党的七届二中全会上,毛泽东针对当时党内存在的骄傲自满情绪,再次强调要警惕敌人糖衣炮弹的攻击,提出“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风,务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”。这充分反映了中国共产党对反腐倡廉的高度重视,为新中国开创了廉洁新风。

改革开放以来,中国共产党在继承以往廉洁建设基本经验的基础上,根据新时期党风廉洁建设和反腐败斗争的新特点,提出了把反腐倡廉建设同党的思想、组织、作风、法律、制度建设结合起来,健全权力约束机制,加大对腐败分子的惩处力度等新举措,并将反腐倡廉建设作为新时期推进党的建设新的伟大工程的基本任务和重大命题。1986年邓小平针对当时党内存在的各种不正之风和腐败风气,提出了“一手抓建设,一手抓法制。”的重要论断。1992年邓小平在南巡讲话中再次指出要“一手抓改革开放,一手抓打击各种经济犯罪,这两手都要硬。”十五大报告明确提出了“坚持标本兼治,教育是基础,法制是保障,监督是关键”的反腐新理念。首先,党高度重视思想政治教育在反腐倡廉建设中的重要作用。新时期,中央先后在全党掀起了“三讲”教育学习、“三个代表”重要思想教育学习、保持共产党员先进性教育学习、践行科学发展观教育学习、“两学一做”教育学习等集中教育实践活动,强化了党员的服务意识与廉洁意识,以保持我党廉洁的党风。此外,为了将廉洁文化的教育范围进一步拓展到全社会,中央要求廉洁文化要“进机关(科室)、进学校、进家庭”,致力于全社会的廉洁文化培育。其次,强化制度与法律反腐。习近平总书记在《依纪依法严惩腐败,着力解决群众反映强烈的突出问题》明确指出:“要健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”第三,健全监督机制,同时加大对腐败分子的法律惩处力度。温家宝指出:“严肃查处违纪违法案件,是惩治腐败最直接最有力的手段,这一手任何时候都不能放松。”这些举措,意味着我党对廉洁建设的探索进入了一个新阶段,是我党廉洁文化建设的新的重要理论成果。

(作者李炳林系西安文理学院政治学院副教授;刘卫东系西安文理学院政治学院副教授;李汶珈系西安职业技术学院组织部干部)

新加坡的廉政制度建设及其对中国的启示

杨宜勇 魏义方 吕吉祥

加强廉政建设,反对腐败行为,是全面从严治党的关键任务,也是经济社会持续健康发展的重要保障。近些年来,尤其是党的十八大以来,中国持续加大反腐力度,廉政建设取得了显著成效,但反腐形势依然严峻。新加坡是全球政府廉洁程度最高的国家之一,也是亚洲最廉洁的经济体。新加坡的廉政制度和治理腐败经验,对我国进一步搞好廉政建设和反腐败斗争有一定的借鉴意义。

一、新加坡的廉政制度建设

在新加坡,公职人员腐败现象少有发生,各个行业领域的职业腐败案件也不多见。新加坡国家和社会的廉洁运转,与其系统推进廉政制度建设密不可分。

经过数十年的努力,新加坡廉政建设取得了显著的成效,从20世纪60年代面临严峻贪腐形势的新兴独立国家,发展为当今世界最为廉洁的国家之一。新加坡的廉政制度建设主要包括以下两大方面。

()治理官员腐败的廉政制度

建立健全廉政制度,是治理腐败的重要保障。新加坡为治理政府官员腐败,建立了一套系统的廉政制度。

1.法律制度完善。为约束和严惩公务员腐败贪污行为,新加坡先后颁布了多项法律法规。公务员贪腐行为一旦被查处认定,不仅要受到经济处罚,还会接受严厉的法律制裁。在新加坡,专门治理腐败的主要法律是1960年制定颁布的《防止贪污法》,其对贪污罪以及公务员受贿罪各种情形进行了具体界定,并明确了各种贪污受贿罪行的相关处罚。该项法令规定,贪污受贿行为一经查出,将受到严厉的处罚。该法令第10条规定,在新加坡,任何人如被判定贪污,行贿人或者受贿人会面临最高10万美元以下罚款或7年以下监禁,或两项并罚。法庭可以强制性罚款和没收贪污所得。法令对官员贪污罪行采用有罪推定,也就是说,在法庭中被指控犯有贪污受贿罪行的公务人员,有义务解释其收受或取得的财物不属于贿赂,若无法给予合理解释,则断定其犯罪;并且,根据法令,公务员只要接受贿赂,即使未给行贿者提供任何方便,贪污罪行仍然成立。此外,法令还禁止以习俗作为接受或进行贿赂的理由,例如收、送节日红包等等。

除了《防止贪污法》,新加坡还出台了其他治理腐败的相关法律规范以补充和完善廉政法律制度。1989年,新加坡颁布了《贪污受贿利益没收法》,该法经过多次修订后于1999年与《毒品交易利益收没法》等法令合并更名为《贪污、毒品交易及其他重大犯罪利益没收法》。该法令明确指出法院可没收贪污人员的非法所得,并对贪污受贿人员违法所得财产没收程序进行了相关规定。此外,新加坡《公务员法》《公务员守则和纪律条例》《公务员惩戒规则》等相关行政法律法规还对公务员廉洁从政和相关惩戒措施进行了详细的规定。

2.公务员财产申报制度严格。为了预防官员腐败,增加对贪腐行为的约束,新加坡建立了相应的公务员财产申报制度。考虑到债务在身的公务员更易发生腐败行为,新加坡公务员相关规范守则中规定,每一个公务人员每年都应声明其是否经济困难。此外,官员在首次履职之前都要求进行财产申报,此后每年定期申报。申报的财产既包括个人资产和投资,也包括其配偶和子女的财产情况。如果官员申报的财产数与工资收入不一致,那么就可能被询问是通过何种方式获得相应财产。如果官员持有某些私人公司的股份,则有可能被要求剥离股份以防止产生利益冲突。对于重要官员的财产申报,还需要通过媒体加以公布。官员财产申报的程序也十分严格,申报的财产清单需在指定公证处加以审查,并在工作机关和法院公证处加以保存。

3.公务员薪资制度具有吸引力。高薪制度是新加坡廉政建设的一个主要特点。这里的高薪主要针对的是政府高级官员,即对一定级别之上的政府官员采用参照市场的方式支付高额薪资。这一方面是精英治国理念下为了更好地吸引优秀人才进入公务员队伍,另一方面也是为了减少贪污腐败行为对官员的诱惑。

新加坡公共服务署网站信息显示,当前新加坡共有13.9万受雇于政府16个部和50多个法定机构的公职人员,其中有8.2万人就职于政府各部,这部分雇员就是公务员。新加坡公务员分为四级:第一级是行政管理和专业级别,要求取得较高的正规学位;第二级是执行和技术级别,要求具有相应文凭;第三级为文书或办事员;第四级为从事手工劳动或处理日常事务的人员。以统计部门2013年公布的资料来看,一级公务员数量约占全部公务员总数的56%,二级占33%,三级占7%,四级占4%。不同行政级别对应了不同的薪酬等级。

20世纪70年代,新加坡开始调整公务员工资,逐渐向私有部门薪酬靠拢。90年代起,新加坡进一步制定了正式的官员薪酬基准框架。1994年,新加坡政府发布了《称职且诚实政府有竞争力的薪酬》(Competitive Salaries for Competentand Honest Government)白皮书,明确了部长和高级公务员的薪酬基准计算公式。根据这一框架,高官薪酬以私营部门工资为参照,部长薪酬以六大职业(银行家、会计师、工程师、律师、制造业CEO、跨国公司CEO)最高年薪前四名(一共参照24)平均薪酬的2/3为基准。2000年,部长起薪标准进一步完善为,以六大职业最高年薪前八名(一共参照48)中的第24位高薪收入者薪酬的2/3为基准。从2001年到2010年,新加坡部长实际年薪从112万美元增加到了158万美元。高官薪酬随私营部门薪酬相应调整,其薪酬并非只升不降,例如,2009年受经济危机的影响,部级官员的薪资下调了22%

2011年,新加坡政府发布《能干且有奉献精神政府的薪酬》(Salaries for a Capable and Committed Government)白皮书,对高官薪酬方案进行了修订,提出部级官员薪酬确定应遵循三项原则:一是薪酬有足够的竞争性使得人才不会因此受阻; 二是政治服务意味着做出牺牲因而薪酬公式应有所折扣;三是应采用洁净工资制度杜绝隐藏利益。新的部长起薪下调为以新加坡公民前1000名高收入者中位数收入的3/5为基准,以体现政治服务的价值和奉献精神。据此,部长年薪降低了31%,下调为110万美元;总理和政务官年薪减少28%,下调为220万美元;总统年薪降低51%,至154万美元。2011年新加坡雇员的人均年薪仅在5万美元左右,即使大幅降薪之后,新加坡高官薪酬仍处于世界各国政治领导人薪酬高位水平。近年来,新加坡政府也逐渐提高低层级公务员薪酬水平。例如,20146月,政府宣布对3500余名四级公务员额外加薪70美元/月,5500余名三级公务员额外加薪30美元/月。

新加坡采用洁净工资制度,官员的薪酬收入就是其全部收入,并没有灰色收入。官员除了公开的薪资收入,不再有其他补贴津贴收入或特殊权益,既没有假期补贴也没有子女教育补贴等等。官员的薪酬由固定收入和变动收入两部分组成,固定收入包括每月工资以及第13个月奖金,变动收入包括年度可变花红(Annual Variable Component)、绩效奖金(Performance Bonus)以及国民奖金(National Bonus)。年度可变花红取决于新加坡经济发展情况,绩效奖金取决于个人的绩效表现情况,而国民奖金则取决于经济社会发展的四个指标,即中等家庭实际收入增速、最低20%收入家庭实际收入增速、失业率、实际GDP增速。

4.廉政监督制度严密。新加坡廉洁政府的建立,同样离不开一套系统而严密的廉政监督制度,这既包括以反腐机构为主体的内部监督,也包括社会公众、新闻媒体等外部监督。从内部监督来看,新加坡具有高度独立性且强有力的反腐机构——新加坡贪污调查局( Corrupt Practices Investigation Bureau,简称CPIB),在查处和预防官员腐败中发挥了非常重要的作用。CPIB局长直接向总理负责,其主要职责是保障公职人员廉政以及私人部门交易行为中的廉洁。CPIB对公职人员的玩忽职守行为加以检查并向相关部门或机构汇报以便进一步进行处分。除了对贪污官员进行审查,CPIB还通过对腐败易发部门和机构的工作流程和方法核查,发现其中可能利于贪腐行为的不足之处并给予改进建议来加强对腐败行为的预防。《防止贪污法》第15条、第17条、第22条分别赋予了CPIB逮捕权、调查权、搜查和没收权。CPIB调查专员或局长有权在没有逮捕证的情况下逮捕任何涉嫌贪污或者依据可靠信息断定可疑的罪犯至贪污调查局或警察局,并对其进行搜查。CPIB局长可授权调查局人员在必要的情况下武力进入任何场所搜查、没收任何与腐败行为相关的文件或财产;当调查局人员在有足够理由认为获取搜查授权有可能延误阻碍搜查时,其可在没有授权的情况下直接行使搜查权。从外部监督来看,社会力量监督是新加坡廉政监督制度的另一重要组成部分。公众对官员财产状况及其行为过程的广泛监督,新闻媒体对官员腐败行为的报道披露,为新加坡治理官员腐败提供了舆论监督和支持。

()治理职业腐败的廉政制度

新加坡治理官员腐败的很多制度同时制约了职业腐败的发生。治理腐败的法律制度往往也囊括了治理职业腐败的相关规定,例如《防止贪污法》对贪污腐败行为的认定以及处罚,既包括政府部门的公职人员也包括私人部门的工作人员。CPIB不仅对公共部门贪污行为加以监督和查处,同时也对私人部门的腐败行为加以调查监督,比如CPIB年度公报显示,2013年调查局所查处案件中84%是私人部门案件。除此之外,信息透明和严格的内部控制也是新加坡治理职业腐败的主要制度。

1.信息公开透明。信息不公开、不透明,难以保障公众的知情权和监督权,往往是滋生职业腐败的原因。新加坡以信息透明防范和治理职业腐败,一方面是提升公共部门透明度,另一方面是提升行业信息公开化程度,以遏制各行业系统职务犯罪对公众利益的侵犯。

新加坡政府高度重视透明度建设,制定了清晰透明的经商政策,在业务往来和交易方面实施清晰严明的法律条规。根据《世界竞争力2011年度报告》,其透明程度居亚洲首位。经商环境高度透明的新加坡,已连续8年被世界银行评为全球最佳经商地。自1995年以来,新加坡政府推行包括创新人员发展、促进公民服务等在内的“21世纪公共服务计划”,以高效的政府治理、优质的公共服务供给,进一步减少了滋生腐败的环境与机会。为改进公共部门的透明度,新加坡采用网络电子服务的方式处理大量事务,公众可在网络上查询获取政府信息并办理相关事务;私人部门通过网络招投标参与政府部门商品或服务供给,新加坡所有的政府采购都通过网络来完成。政府通过网络问政等形式简化办理流程、提高政务效率,从而避免政府部门的繁文缛节,减少了权力寻租行为。

在行业信息公开方面,新加坡对上市公司信息披露制度作了详细而全面的规定。以金融行业为例,新加坡金融监管局建立了银行业强制信息披露制度,着重披露公司治理、经营状况和风险管理等方面的信息,以确保监管部门和社会公众及时了解机构的运行情况,从而加强对行业违规行为的监督。

2.企业治理制度完善。私人部门与公共部门、政府与市场在经济活动中往往密切联系,尤其在采用以政府为主导的经济发展模式的新加坡,政府广泛参与经济活动,私人部门的活动往往也要涉及政府部门,公共部门和私人部门的结合处往往也是贪污腐败行为的多发地。实行政企分开,明确政府部门与企业之间的边界,也是新加坡治理职业腐败的又一廉政制度。

新加坡国有企业广泛涉足于基础设施、公共服务、金融、石化、航空、电子等关系国计民生的行业和支柱产业,在国民经济中发挥了重要作用。政府控股、企业化经营,实行政企分开的现代企业制度,是新加坡国有企业治理的突出特点,也为预防职业腐败发挥了积极作用。新加坡国有企业建立了较为完善的法人治理结构,通过健全的董事会制度和职业经理人制度对企业进行运营管理。政府尽管控股国有企业,但并不干预企业的经营决策。以由新加坡财政部全资拥有的淡马锡公司为例,其董事会成员大部分为非执行独立董事且都是来自于私营企业的商业领袖,财政部长作为公司股东行使董事会成员任免权,但除关系储备金保护之外,政府并不参与公司的任何商业决策;负责公司日常运营和管理的高层管理层则独立于政府部门,并积极引入国际团队。

除强调政企分开之外,新加坡规范企业内部治理和管控,对于私人部门健康运行和持续发展,以及防范和治理职业腐败也起到了重要作用。2002年,新加坡成立公司披露与治理委员会( Council on Corporate Disclosure and Governance,简称CCDG),建立公司会计标准并审查公司治理和信息披露。CCDG随后被2007年成立的会计标准委员会(Accounting Standards Council)替代。为了确保行业经营以及会计人员遵守相关守则标准、遵循法律规定,新加坡2004年设立法定机构商业注册局(Accounting and Corporate Regulatory Authority,简称ACA),监管和执行相关标准规定。

二、(略)

三、中国廉政建设中存在的问题

近些年来,中国腐败防治力度不断加大,但与此同时,官员腐败和职业腐败现象仍呈现多发状况,社会公众对腐败治理的期望值持续上升,中国廉政建设依然任重道远。目前中国在廉政建设方面还存在一些问题和不足。

1.体制不完善,存在滋生腐败的土壤和空间。体制不完善,是中国当前腐败现象滋生蔓延的源头,这主要体现在三个方面。

其一,政府职能转变不到位。政府对市场的过度干预,不利于市场经济的公平竞争,是产生寻租行为、滋生腐败活动的制度性原因。当前,主要体现在行政审批问题以及国有企业政企不分两方面。中国自2001年开展行政审批制度改革以来,国务院各部门和地方各级政府陆续取消和调整了数千项行政审批项目,取得了一定的成效,但当前行政审批事项仍然较多,且审批事项的管理规范性仍不足、程序较为烦琐、审批效率不高。这也就为通过行政审批设租寻租等权钱交易腐败行为提供了土壤和空间。在国有企业治理方面,政府对企业进行行政干预、政企不分的现象较为普遍,也是国企腐败案件频发的重要原因之一。

其二,信息公开不全面、不规范。政府权力运行公开透明,是良好治理的主要特征之一,是有效进行监督的前提,也是从源头上防止腐败行为的关键措施。自2008年颁布实施《政府信息公开条例》以来,政务公开进展明显。但政务信息公开还不全面,地方政府尤其是基层政府信息公开的积极性不高,信息公开的具体范围、内容、程序尚不统一,信息公开不完整、不及时,缺乏规范性。

其三,公务员薪资制度不完善。科学合理的公务员薪资制度,是官员廉洁执政的基础保障。确保公务员薪酬水平处于合理标准,可在一定程度上防止公务员为增加收入而发生贪腐行为。但是,与经济发展水平和物价上涨水平相比,公务员工资调整相对缓慢。2013年,在国家统计局公布的19个行业城镇就业人员平均工资中,公共管理和社会组织、城镇单位就业人员平均工资以4.9万元,位列第13位,比同期全国平均水平低4%2003年到2013年,其平均工资年均增长速度低于同一时期城镇就业人员平均工资增长速度1.5个百分点。

2.腐败惩戒机制不健全,警戒震慑作用不充分。

其一,反腐败立法和机构设置不完善。完善的法律法规体系,为依法治理腐败提供规范和保障。尽管我国陆续出台了一系列反腐倡廉的法律法规以及党内制度规定,但当前并没有一部专门针对反腐败的法律,惩治和预防腐败相关规定分散在诸多法律、党内法规和各部门规章中,制约了廉政制度的有效运行。此外,在反腐败机构设置上,呈现反腐机构众多、部门职能分散等问题,既有党政系统纪检监察机关、国家预防腐败局,也涉及司法系统、检察机关等诸多机构,不利于形成预防和惩治腐败合力。

其二,反腐败异体监督不足。纪检监察机关是监督制度的重要组成部分,但从其工作机制上来看,主要体现为同体监督,难以充分发挥监督作用。长期以来,纪检监察机关派驻机构实行由上级纪检监察部门和驻在部门同级党委的双重领导,纪委书记由同级党委副书记兼任。2004年纪检体制改革,将派驻机构双重管理改为由中纪委监察部统一管理、直接领导。中纪委监察部拥有派驻机构干部提拔任用权,在一定程度上提高了派驻机构的独立性,但人员工资仍在派驻单位领取且纪委书记仍为地方党委成员,被监督者与监督者之间的隶属关系使派驻机构难以有效发挥监督作用。

四、借鉴新加坡经验加强中国廉政建设

新加坡的廉政制度建设及其对中国的启示治理提供了参考。中国要完善预防腐败制度,加强腐败源头治理;要完善腐败惩治制度,形成不敢腐的惩戒机制。具体而言,要在以下几方面着力。

一是加大简政放权力度,提高政府办事效率。深化政府职能转变,进一步简政放权,减少政府对微观事务的审批,规范行政审批程序,简化办事流程,提高政府部门工作效率,减少权力寻租的机会,将腐败空间压缩到最小。

二是推进信息公开透明。制定相应公开程序,明确政府信息公开的具体范围、内容等相应标准,使财政预算决算信息公开透明,及时、完整地公开党务信息、政务信息和各领域办事信息,让权力运行公开化、规范化。

三是健全公务员工资制度。《公务员法》指出,国家建立公务员工资的正常增长机制,公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。一方面,制定公务员工资动态调整具体条例办法,确保公务员收入处于合理水平;另一方面,推进公务员工资收入阳光化,抑制灰色收入。

四是完善现代企业制度,防范职业腐败。国有企业建立现代企业制度,实行政企分开,是防范企业腐败的重要途径。借鉴新加坡国有企业治理机制,政府退出企业经营决策,建立健全公有企业董事会制度和职业经理人制度,规范企业内部治理。

五是加强反腐败立法和法规制度建设。完善的廉政法律体系,是新加坡有效治理腐败的重要保障。健全中国反腐败法律体系,要加强廉政立法建设,将反腐败上升至法律高度,制定专门的法律,将反腐工作纳入法治化轨道。

六是健全反腐机构设置。高度独立且强有力的反腐机构在新加坡廉政制度建设中发挥了关键作用。健全中国反腐机构设置,一方面要整合当前预防腐败局、纪检监察机关、检察院反贪局等多个机构的反腐资源,形成反腐合力;另一方面要提高反腐机构的独立性,强化异体监督。要完善权力制约监督机制,增加纪检监察派驻机构独立性,增强反腐机构威慑力。

(摘自《中州学刊》2017年第3期。作者杨宜勇系中国宏观经济研究院社会发展研究所所长,研究员;魏义方系中国宏观经济研究院社会发展研究所助理研究员,管理学博士;吕吉祥系中化集团工程师,硕士)

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