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西安廉政研究2017.5
作者:廉政研究中心   发布时间:2017-06-15   点击数:
 

 

[权威论述]

党章中的政治纪律内涵……………………………张士义(1)

抓住“关键少数” 推进全面从严治党……………王 (4)

[调研报告]

西方国家是如何“把权力关进制度的笼子里”的

………………………………………………………课题组(8

                          

[学思践悟]

新形势下健全党员干部廉政风险防范机制的思考

……………………………………………………刘维春(18) 

[廉洁文化研究]

高校廉政文化教育现状及完善对策研究

……………………………………………赵 华 李 悦(26)


党章中的政治纪律内涵

张士义

党章是党内的根本大法,明确规定了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张、重要制度和体制机制,集中体现了党的政治纪律和要求,是统一全党思想和行动的总章程。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上提出了遵守党的政治纪律和政治规矩的五项要求。《中国共产党纪律处分条例》开列出“违反政治纪律行为”的负面清单,划出了党组织和党员不可触碰的底线。开展“两学一做”学习教育,确保全党严格遵守党的政治纪律,始终在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,需要认真学习领会党章中的政治纪律和要求。

一、认真学习领会党章总纲,打牢遵守党的政治纪律的思想基础

现行党章由总纲和条文两大部分组成。总纲部分对党的性质、宗旨、指导思想、奋斗纲领和重大方针政策作出了明确规定,是全党必须遵循的总规矩。党章总纲蕴含的政治纪律和要求,内涵丰富、指向明确,充分反映了党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验,是对全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面的正确引导和刚性约束,需要全党同志和党的各级组织切实履行、严格遵循,而不能有丝毫违背或偏离。

关于党的性质,党章总纲开宗明义地指出:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队。”这个判断和表述有两层含义:一是党的名称蕴含着党的性质和对党员政治立场的本质要求,二是党员的社会出身不能决定党的性质。党的十六大党章第一次对党的性质作出“两个先锋队”的表述,并且沿用至今。这种表述是时代变化和扩大党的群众基础的客观需要,不会因为吸收新社会阶层中的先进分子入党而改变党的性质。

关于党的指导思想,党章总纲指出:“中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观作为自己的行动指南。”党的理论每前进一步,理论武装工作就要跟进一步。与时俱进是马克思主义的理论品质,马克思主义中国化的最新成果对推进党的事业的伟大实践具有更加直接和现实的指导意义。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央继续推进党的理论创新,形成了一系列治国理政新理念新思想新战略,对指导中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程具有重要和深远的意义。这也是中央要求在全党开展学习习近平总书记系列重要讲话精神的原因所在。

关于党的领导,党章总纲中有许多具体论述。概括起来说,一是坚持我们党作为中国特色社会主义事业领导核心的地位,二是维护党中央领导核心的权威,在任何时候、任何情况下,都必须在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。党章总纲中的这些规定,管根本、管全局、管长远,在党的政治纪律中具有统领作用,是制定党章具体条文和其他党内法规的根本依据。只有全面、系统、深刻地理解党章总纲,才能真正把握党章和党的政治纪律的真谛,为遵守党的政治纪律奠定坚实的思想基础。

二、认真学习领会党章对党的组织制度和各级党组织行为规范的规定,严格遵循组织程序,坚决服从组织决定

党章条文部分对党的组织制度和党的各级组织的行为规范作出了具体规定。究其核心要义,主要体现了以下两大原则:一是必须遵循组织程序,重大问题该请示的请示,该汇报的汇报,不允许超越权限办事;二是必须服从组织决定,决不允许搞非组织活动,不得违背组织决定。其具体表现是:

第一,从六个方面规定和阐述了党的民主集中制原则。其中,关于“四个服从”(即党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会)的规定、关于“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”的规定、关于“维护一切代表党和人民利益的领导人的威信”的规定,集中体现了党的政治纪律和要求。

第二,明确规定有关全国性的重大政策问题,只有党中央有权作出决定,各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议,但不得擅自作出决定和对外发表主张。党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定,不得公开发表不同意见。党的各级组织的报刊和其他宣传工具,必须宣传党的路线、方针、政策和决议。

第三,在全国代表大会闭会期间,中央委员会执行全国代表大会的决议,领导党的全部工作,对外代表中国共产党。中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间,行使中央委员会的职权。中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议,并主持中央书记处的工作。党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定。中国人民解放军的党组织,根据中央委员会的指示进行工作。

第四,党的地方各级委员会在代表大会闭会期间,执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议,领导本地方的工作,定期向上级党的委员会报告工作。

第五,党的基层组织要宣传和执行党的路线、方针、政策,宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议。

三、认真学习领会党章对党员义务、各级党员领导干部基本条件的规定,增强遵守党的政治纪律的主体意识和责任意识

党员是党的细胞,也是学习党章、遵守党的政治纪律的主体。党章规定:“党员必须全心全意为人民服务,不惜牺牲个人的一切,为实现共产主义奋斗终身。党员永远是劳动人民的普通一员,除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”党章对党员义务的八项规定,更是对党员遵守政治纪律的具体要求,需要全党同志认真学习领会,做到内化于心、外化于行。

党的干部是党的事业的骨干,也应当是遵守党的政治纪律的模范。凡是党章规定党员必须做到的,领导干部要首先做到;凡是党章规定党员不能做的,领导干部要带头不做。各级党员领导干部既要模范地履行党章规定的党员的各项义务,又要严格按照党章规定的六项基本条件,提高自身素质和能力,经常检查和弥补自身不足。特别是要带头遵守党的政治纪律,自觉维护中央权威,厉行工作规程,做到令行禁止,保证中央政令畅通。高级领导干部必须管好亲属和身边工作人员,不得默许他们利用特殊身份谋取非法利益。

四、认真学习领会党章对党的纪律的规定,自觉接受党的纪律约束

党章对党的纪律作出了明确规定:“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则,是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律,共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”

随着全面从严治党实践的稳步推进,党章对党的纪律的规定也得到进一步延伸和补充。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调指出,要加强纪律建设,把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。纪律是成文的规矩,一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律;纪律是刚性的规矩,一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,经过实践检验,约定俗成、行之有效,需要全党长期坚持并自觉遵循。讲规矩是对党员、干部党性和对党忠诚度的重要考验。

《中国共产党纪律处分条例》把党章对纪律的要求细化为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律,并分别开列了负面清单。其中,把“违反政治纪律的行为”归纳概括为十八种具体情况。

此外,《中国共产党廉洁自律准则》重申党的理想信念宗旨、优良传统作风,坚持正面倡导,作出了八条具体规定,是规范全党廉洁自律工作的重要基础性法规,也是对党章规定的具体化,体现了全面从严治党的实践成果,为党员和党员领导干部树立了一个看得见、够得着的标准。

从党的政治纪律意义上审视党章的具体内容,我们可以在思想认识上得到许多新的收获。全党同志都应当牢固树立党章意识,真正把党章作为加强党性修养的标准、安身立命的根本。

(摘自《党建》2016年第六期,作者系中共中央党史研究室第三研究部副主任、研究员)

抓住“关键少数” 推进全面从严治党

王 宁 

党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(以下简称《准则》)和《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》),对加强和规范党内政治生活、加强党内监督作出全面部署,为推进党的建设新的伟大工程、深化全面从严治党提供了重要指导。习近平总书记强调,加强和规范党内政治生活,加强党内监督,必须从领导干部做起。学习贯彻好六中全会精神,必须抓住“关键少数”,发挥领导干部的示范引领作用,推动全面从严治党向纵深发展。

一、推进全面从严治党必须抓住“关键少数”

领导干部是我们党执政的骨干力量,也是管党治党的组织者、推动者和实践者。全面从严治党,关键是要抓住领导干部这个“关键少数”。要深刻认识抓住“关键少数”的重要性,把思想和行动统一到中央的部署要求上来。

抓住“关键少数”,是加强党的建设的宝贵经验。我们党历来重视抓好领导干部的思想建设和作风建设。1938年,毛泽东同志指出:“如果我们党有一百个至二百个系统地而不是零碎地、实际地而不是空洞地学会了马克思列宁主义的同志,就会大大地提高我们党的战斗力量。”改革开放之初,邓小平同志指出:“领导干部,特别是高级干部以身作则非常重要。群众对干部总是要听其言、观其行的。”党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持以上率下,立新规、树新风、开新局,推动党的建设取得重大历史性成就。实践证明,从领导干部这个“关键少数”抓起,就能促进党风政风根本好转,营造良好的政治生态。

抓住“关键少数”,是管党治党的重要方法。马克思主义强调坚持“两点论”和“重点论”的统一。全面从严治党既要抓全面、抓整体,也要抓重点、抓关键,抓主要矛盾和矛盾的主要方面。领导干部肩负着贯彻执行党的理论和路线方针政策、推动各项事业发展的神圣职责,其一言一行、一举一动,对党员干部具有重要的示范导向作用。把这部分人抓好了,就能带动党员干部齐步向前走。因此,抓住领导干部这个“关键少数”,就抓住了全面从严治党的“牛鼻子”。

抓住“关键少数”,是解决党内存在突出问题的迫切需要。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向,有什么问题就解决什么问题,什么问题突出就重点解决什么问题,推动全面从严治党落细、落小、落实。同时也应看到,还有一些党员干部理想信念不坚定、党的观念弱化、组织涣散、纪律松弛;一些党组织的主体作用发挥不够,组织生活不认真、不经常、不严肃,等等。这些问题的存在,往往与领导干部自身要求不严、履行管党治党责任不力密切相关。因此,必须抓住领导干部这个“关键少数”,从领导干部自身严起、管起,不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。

二、“关键少数”要以上率下、当好表率

习近平总书记指出,领导干部要清醒认识自己岗位的特殊重要性,增强自律意识、标杆意识、表率意识,模范遵守党章。各级领导干部要坚持高标准、严要求,切实严格自律,发挥好示范带头作用。

带头旗帜鲜明讲政治。讲政治是马克思主义政党的根本要求,也是我们党补钙壮骨、强身健体的根本保证。当前,讲政治,最重要的是牢固树立“四个意识”,坚决维护党中央和习近平总书记权威,自觉向党中央看齐,向习近平总书记看齐,始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。福建是思想建党的发源地。近年来,福建省委把学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,与学习贯彻习近平总书记对福建工作重要指示和在福建工作时的思想方略紧密结合起来,通过开展党内集中教育,不断增强党员干部对核心的思想认同、政治认同、情感认同。对领导干部来说,讲政治,就是要善于从政治上把大局、看问题,善于从政治上谋划工作、推动工作,严守政治纪律和政治规矩,做政治上的明白人。要把民心作为最大的政治,坚持党的群众路线和为民宗旨,始终保持同人民群众的血肉联系。要带头坚持民主集中制,带头参加组织生活,认真开展批评和自我批评,不断增强党内政治生活的政治性时代性原则性战斗性。要把讲政治落实到具体工作中去,不折不扣贯彻中央各项决策部署,做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。

带头同特权思想和特权现象作斗争。特权是一种危害极大的腐蚀剂,不仅割裂党和人民群众的血肉联系,而且直接侵蚀党和国家的制度根基。革命前辈在这方面的要求非常严格。比如,谷文昌同志就坚决反对特权,他经常讲“干部家属不能搞特殊化”,爱人几次提拔都被他卡下,子女无论是正常的招工转正,还是上学参军,他都没同意。领导干部要像谷文昌同志那样,树立正确的权力观,始终牢记自己是人民的公仆,手中的权力是党和人民赋予的,只有勤勤恳恳为人民服务的义务,没有搞特殊化的权利。对待权力,要有战战兢兢、如临深渊、如履薄冰的谨慎,保持心有所畏、言有所戒、行有所止的约束,任何时候都不谋私利、不搞特权。要坚决同形形色色的特权思想和特权现象作斗争,从自己做起,从身边人管起,从最近身的地方构筑起预防和抵制特权的保护网。

带头自觉接受党内监督。严是爱、宽是害。绝对的权力导致绝对的腐败,不受监督的权力是极其危险的。党内监督没有禁区、没有例外,信任不能代替监督。领导干部决不能以任何借口拒绝监督,党组织也决不能以任何理由放松监督。各级领导干部要切实增强监督意识,正确对待监督,自觉主动接受监督,习惯在监督和约束的环境下开展工作。要主动深入到群众中去,倾听群众的意见和看法,让群众来评判工作实不实、作风严不严、成效好不好,找到自身不足,切实整改纠正。领导班子成员要互相监督,敢于发表不同意见、提出不同看法,该提醒的提醒,该批评的批评,该制止的制止,营造一种敢于监督、善于监督、主动监督的良好氛围。

带头做到廉洁从政。廉洁自律是共产党人为官从政的底线。习近平总书记多次强调,当官就不要发财,发财就不要当官。领导干部保持清正廉洁,不仅事关个人前途命运和家庭幸福,而且关系着一个地方的社会风气和发展环境。各级领导干部要时刻保持清醒,带头严以律己,要求别人做到的自己必须首先做到,要求别人不做的自己必须首先不做。要始终慎独慎微,加强党性修养,切实增强政治定力、纪律定力、道德定力、抵腐定力,始终不放纵、不越轨、不逾矩。要增强法治意识,认真遵守各项法规和规定,严格按照政策、制度、程序办事,自觉检查和及时纠正在行使权力、勤政廉洁等方面的问题。要正确处理亲和清的关系,自觉净化社交圈、生活圈、朋友圈,坚持交往有原则、有界限、有规矩,注重防范被利益集团“围猎”,守住清正廉洁底线,清清白白做人、干干净净做事。

三、切实选好用好管好“关键少数”

党要管党,首先是管好干部;从严治党,关键是从严治吏。从严管理干部,要坚持思想建党和制度治党紧密结合,既从思想教育上严起来,又从制度设计和执行上严起来。各级党组织要以严的标准、严的措施抓好“关键少数”,推动管党治党责任落到实处。

抓思想教育从严。思想建党是根本、是灵魂。各级党组织要结合推进“两学一做”学习教育常态化制度化,把深入学习习近平总书记系列重要讲话精神作为重大政治任务,坚持不懈地抓好理论武装,教育领导干部牢固树立“四个意识”,坚决同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。当前,要重点抓好党的十八届六中全会精神的学习,把《准则》《条例》作为干部培训必修课,不断增强领导干部贯彻落实全会精神的思想自觉和行动自觉。要认真贯彻执行《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》,引导领导干部以政治学习为根本,采取集体研讨、个人自学、专题调研等方式,开展切实有效的学习活动。要充分运用古田会议精神、谷文昌精神等红色资源,加强党性教育,提高领导干部的政治觉悟和思想境界。

抓选拔任用从严。选人用人是党内政治生活的风向标,端正用人导向是严肃党内政治生活的治本之策。各级党组织要坚持好干部标准,把政治标准放在首位,突出把好政治关、廉洁关,政治上不合格的一票否决,廉洁上有问题的坚决不用,努力建设忠诚干净担当的执政骨干队伍。要坚持事业至上,根据发展需要选干部、配班子。选贤任能,关键要把干部考准考实。要进一步改进干部考核方式,推行一线考察机制,开展领导班子蹲点调研,近距离接触干部,深入了解干部的平时表现、一贯表现,更好地掌握领导班子和领导干部的真实情况。要坚决抵制各种违规行为,坚决纠正各种不正之风,匡正选人用人风气,以用人环境的风清气正促进政治生态的山清水秀。

抓管理监督从严。从严管理监督干部,是对党和人民事业的高度负责,也是对干部最好的关心和爱护。各级党组织要把功夫下在平时,加强对干部的日常管理监督,从点滴抓起,从具体问题管起,发现领导干部身上的错误苗头,就要及时咬耳扯袖、谈话提醒,防止小毛病演变成大问题。要加强对落实《准则》《条例》情况的监督,把领导干部遵守政治纪律和政治规矩、执行民主集中制和重大问题请示报告制度、参加双重组织生活会、家教家风等情况作为重要内容。要强化上级党组织对下级一把手的管理监督,强化对权力集中、资金密集、资源富集的重点部门和关键岗位干部的管理监督,让他们时刻感受到组织就在身边、监督就在眼前。对领导干部既要从严管理,也要关心爱护。要加大正向激励力度,建立容错纠错机制,宽容领导干部在改革创新中的失误,为敢于担当的干部担当,为敢于负责的干部负责。

抓责任落实从严。全面从严治党说到底是个责任问题。不明确责任,不落实责任,不追究责任,全面从严治党就会变成一句空话。各级党组织要抓住“关键少数”,加大督查力度,督促领导干部在严肃党内政治生活、加强党内监督等方面敢抓敢管。福建省委连续3年开展市县乡党委书记抓基层党建述职评议考核,每年都由省委常委带队,到市县开展“五抓五看”检查,看有没有抓加强教育、抓制度建设、抓“一把手”、抓查处、抓部署检查落实,压实了各级党委特别是党委书记抓党建的责任。要进一步健全责任制,把贯彻执行《准则》《条例》列入领导班子和领导干部考核评价体系,引导领导干部认真履行“一岗双责”,推动形成一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局。动员千遍,不如问责一次。要严格执行《中国共产党问责条例》,坚持失责必问、问责必严,对全面从严治党不力的领导干部,该约谈的约谈,该问责的问责,该处理的处理,推动管党治党不断从宽松软走向严紧硬。

(摘自《求是》2017年第10期,作者张士义系中共福建省委常委、组织部部长)

西方国家是如何“把权力关进制度的笼子里”的

中组部党建研究所课题组 深圳大学当代中国政治研究所课题组

在中共十八届中央纪委二次全会上,习近平总书记指出,要“把权力关进制度的笼子里”,最大限度减少体制缺陷和制度漏洞,并由此形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。从国际视野来看,20世纪尤其是冷战结束以来,西方各国政治家大都意识到腐败的危害性,开始在制度、道德等层面约束政党特别是执政党运用公权,取得一定效果,但并没有根本解决多党制条件下的腐败问题,腐败这一顽症至今仍在绝大多数西方国家不同程度地存在。研究西方国家制度反腐的经验教训,对于我们建设有中国特色的反腐倡廉制度体系具有一定的启示和借鉴意义。

一、“把权力关进制度的笼子里”的必要性

为什么要“把权力关进制度的笼子里”?简单说,权力是一种政治上的强制力,是职责范围内的影响力和支配力。对权力而言,没有监督的制约和没有制约的监督都是危险的。这是因为,就权力的属性来说,客观上具有较强的渗透性和扩张性,如果不为它设定法律上的边界,它随时都可能利用其控制的资源和暴力,不适当地膨胀起来,从而超越或凌驾于社会成员之上。马克思指出,公共权力(国家)是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量”。也就是说,公共权力是从社会中产生,为了确保社会公平、调节冲突和维护正义而设置的。但这一权力又随时可能侵害社会公众的利益,因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。

西方一些学者认为,在监督公共权力的方式上,面临着依靠制度监督和道德自律两种选项。这两种监督策略,建立在不同的人性判断基础之上。注重道德说教和自我约束的策略,往往是建立在人性善的基础之上。古希腊思想家苏格拉底就非常注重执政者的道德自律,提出“守法精神比法律本身重要得多”。若没有守法精神一以贯之地支配人的行为,指望通过不停制定和修改法律来解决社会弊端,这就如同神话故事中砍“九头蛇”的脑袋一样——斩去一个又会生出两个来。

然而,人性善的假设在很多情况下是一种“一厢情愿”。事实证明,公共权力对于人性具有极大的诱惑性和腐蚀性,甚至可以将好人变成坏人,将坏人变得更坏。在一些西方学者看来,权力意味着支配和被支配,它的本质属性是对平等的破坏和对自由的剥夺。因此,权力经常构成对公民权利潜在的威胁,它天生就是一种“恶”。托马斯·潘恩说,政府即便在它最好的时候,也不过是一种必要的恶。基于这一认识以及对人性的悲观,他们在对政治制度的设计和安排时,不再奢谈对人的信任,不把国家的前途和人民的利益寄托于掌权者的品德和善良的愿望上,从而排除了赋予任何人和集团以无限的权力的可能性,给强势的权力划定壁垒分明的“行为边界”,用宪法的锁链和樊笼来约束权力。事实证明,也只有让权力带着镣铐跳舞,在合理的框架内运行,权力的“恶”才能不违背人们让渡部分权利的初衷,才不会伤及人类自身。美国前总统布什曾经这样评价说:“人类千万年的历史,最大的文明成果不是令人炫目的科技,而是实现了对统治者的驯服,实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有把他们关起来才不会害人。”

对于权力的驯服,是中外历史重要的社会政治课题。马克思主义政党也高度重视制度建设,通过制度反腐。列宁曾经说过:“把希望寄托于人的优秀精神品质上,这在政治上是不严肃的。”邓小平指出,“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”,因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”,“制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面……必须引起全党的高度重视”。因此,要防止公共权力被滥用,就必须以权力约束权力,而不是只以道德感化或道德说教来制约权力。“最佳情形”和“道德圣贤”的假设是不能作为制度设计基础的。只有进行反腐败的体制机制建设,通过制度反腐,才能达到事半功倍的效果。

二、“把权力关进制度的笼子里”的主要做法

如何“把权力关进制度的笼子里”,用制度藩篱将公共权力控制在合理的范围内,不致出现滥用和越界,是西方国家反腐败历程中一直在探索的课题。

(一)坚持分权制衡原则,以权力制约权力

制度最核心、最具实质意义的是权力结构。把权力关进制度的笼子的前提就是分权。所谓分权()就是分散权力,防止权力过分集中,避免权力“一股独大”。分散权力在西方国家有两种情况,即“权力分立”和“权力分工”。权力分立(分权),是指国家权力不能集中于国家机构的某个部门或一部分人,而应当合理地分割成若干部分,由宪法授予不同的国家机构(部门)和不同的人所执掌。当前,西方资本主义国家实行的基本属于“权力分立”的范畴。而“权力分工”是指在某一核心领导下的不同的国家机构相互监督与分工。分权或者分工的目的在于避免独裁者的产生。英国史学家阿克顿勋爵“权力使人腐化,绝对的权力使人绝对的腐化”的名言就说明了“分散权力”的重要性。从技术层面上来说,分散权力是制约权力的前提。权力制约是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此钳制,由此构筑一个关住权力的“笼子”,以保障公民权利。

分权制衡是被西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要法理,对资本主义民主政治的发展和资本主义国家的民主实践都产生了深远的影响。全面系统的分权制衡思想主要表现为孟德斯鸠的“三权分立”思想。孟德斯鸠主张立法权属于代议机关,行政权归国王,而司法权属于独立的审判法院,三种权力分立并相互制衡。要防止滥用权力,须以权力约束权力,形成一种能联合各种政治力量,又能使它们彼此调节配合并相互制约的制度。孟德斯鸠的分权制衡理论在美国首先付诸实践,1787年制定的联邦宪法确立了“三权分立”的制衡体制。国家权力分为立法权、行政权、司法权,由国会、总统和法院分别行使,相互制约。其中,以掌握行政和军事大权的总统为核心。后来资本主义国家大多以三权分立为主,构建权力与权力互相制衡的一种权力平衡关系,把国家权力分配给国会、法院及总统,三者可以相互制约,某一方提出议案,其余两者都有权否决。

()建构预防性制度,事前监督优于事后惩戒

意大利法学家贝肯尼亚有句名言:“预防犯罪比惩治更高明,所有腐败犯罪的人,他在腐败的时候首先想到的是自己会不会被发现,而不是会不会被惩处。”基于“预防为本”的思路,官员财产申报对于肃贪反腐的作用,正越来越受到各国的重视。

财产申报开始于1766年的瑞典,当时公示了首相的纳税清单,是有史以来的第一份财产公示。后来,美国、法国、意大利、澳大利亚、波兰、罗马尼亚、墨西哥等国效仿,建立了本国的财产申报制度。美国的《政府道德法》规定了政府官员申报的范围、内容、手续,以及不提交申报书的法律责任和追究的办法。申报内容既包括申报人的财产收入,还包括其配偶、子女的有关财产。由专门的政府道德署或道德办公室进行管理,定期或有重点地进行稽查,发现疑点可以立案侦查。澳大利亚联邦议会1984年通过决议,制定了《财产申报法》,规定议员必须登记本人、配偶和子女的财产情况。财产包括:股份、房地产、报酬、中期债券、储蓄、投资、礼品、达到一定数额的其他财产、其他收入。公务人员的收益和财产情况可以以各种形式查询。墨西哥的《信息公开法》规定了公务人专题研究员任职60天内必须申报本人、配偶、子女的家庭全部财产,每年按期申报财产变化情况,任职届满或离职都要进行财产总申报,拒绝申报的可以开除公职。新加坡政府官员的财产申报有两种情形:一是每年71日各政府部门的职员都要填写个人财产申报表;二是每一个官员被政府聘用后,必须申报自己的财产。申报的内容是自己所拥有的股票、房地产和其他方面所获得的利息收入,还包括他的担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况。根据新加坡《公务员指手册》,如果一个官员所负的债务已超过其三个月工资的总和,则被视为陷于债务麻烦的官员,必须向其所属部门常任秘书报告。凡是陷于债务麻烦的官员或所填表格虚假者,都必须受到纪律处分,甚至被开除。在新加坡,不仅有钱要报告,没钱也要及时向上报告,其目的在于未雨绸缪,防止官员为了摆脱困境而收取好处。

在近年来通过的一些国际组织反腐败公约中,预防腐败措施都占有一定比例。例如,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第31条、欧洲理事会《打击贪污腐败20项指导原则》第一项、美洲国家组织《美洲反腐败公约》第三条等都设有专门的章节条款规定腐败犯罪的预防监督机制。2003年通过的《联合国反腐败公约》第二章“预防措施”,共设十条规定预防腐败犯罪。这表现出国际社会对腐败犯罪预防的高度重视。此外,瑞典先后制定了《行政法》、《反行贿受贿法》、《审计法》、《新闻自由法》等,对政府行政和公务员行为都作了明确规定,政府和公务员该做什么、不该做什么、能做什么、不能做什么,都有明确、具体、严格的规定。新加坡1985年便制定了专门的《预防贪污贿赂法》,对可能发生腐败的重点领域、重点人员作出了详细的规定。德国联邦议会建立岗位风险评估制度,以降低腐败发生的几率。该制度将联邦议会所有职位,按照出现腐败机会和频率的大小,以及有可能产生腐败的工作量占整个工作量的比例,划分等级,超过50%的确定为特别风险岗位。德国联邦议会内部共105个部门,其中评出七个部门、200多个岗位具有较高的腐败风险。对于腐败风险较高的部门和岗位,对其工作人员进行筛选,就职前进行重点教育和提醒,并重点监督;其工作程序实行严格的标准化,三年之内必须轮岗。

()加强反腐败立法,健全反腐败法律体系实践证明,人治与权力滥用是孪生兄弟。腐败产生的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制,要有效防止权力滥用,必须摒弃人治,厉行法治。英国是世界上第一个制定反腐败法律的国家。1889年,英国颁布第一部反腐败法,即《公共机构腐败行为法》,该法令将公共机构成员或官员的主动或被动受贿均定义为腐败行为。对于犯有此类罪行的公务人员可处以六个月至七年的监禁,或者不设上限的罚款;还规定从犯罪之日起的五年内相关人员不得担任任何公职; 如果第二次再犯类似罪行,则永远不得担任任何公共职务,此外还有可能被剥夺获得养老金的权利。

美国目前已经形成比较健全的权力制约与监督体系。其代表性的制度有:《文官制度法》,颁布于1883年。该法对政府雇员的义务作了更明确的规定。它要求政府雇员奉公守法,廉洁自律;不得贪赃枉法、以权谋私、营私舞弊;不得参加包括政治捐款在内的政治性金钱收受活动。上述立法确立了文官行为准则和政治家从政道德准则。《预算和会计法》颁布于1921年。该法的基本宗旨是加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查,以便约束和减少行政官员滥用职权、贪污浪费的行为。尔后,国会曾多次通过法案扩大审计总署的权力。此外,还有《有组织的勒索、贿赂和贪污法》、《对外行贿行为法》、《政府道德法》等。

20世纪50年代,新加坡的贪污腐败现象相当普遍,严重阻碍了新加坡的发展。1959年,新加坡人民行动党执政后,开始进行廉政建设。新加坡政府提出了“为了生存,必须廉政;为了发展,必须反贪”的口号,决心扫除“黑金政治”。在这种背景下,新加坡议会于1960年通过了《防止贪污法》,随后又陆续出台了《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》等。国会立法规定,任何人,不论其身份、地位和官职多高,一旦触犯法律,一样被告上法庭、定罪判刑。

()制度监督细致入微,不留缝隙死角

“牛栏关不住猫”,如果反腐败的制度设计过粗过泛,缺乏操作性,则很容易为腐败分子提供可乘之机。因此,国外一些政党将权力监督的制度设计得十分严密、详细、具体、全面,不留真空、缝隙和死角,避免投机性腐败行为的发生。尤其是公职人员的日常行为规范,如接受礼品、礼金、吃请等,规定得细致入微、没有弹性,易于执行,便于监督。

根据芬兰的法律规定,公务员不得接受超过规定标准的吃请,否则视同受贿; 接受金钱、珠宝、家用电器、特殊(低利息)贷款、免费旅行等都被视为受贿,甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。芬兰规定公务员接受小礼品的价值一般不得超过20欧元,超出一律上缴或者专题研究自己花钱买下。而一旦被认定受贿,不仅立即免职,同时将视情节轻重,处以从一般性罚款到四年监禁的处罚,并且终生不得担任公职。与芬兰的做法相近,德国的《联邦政府官员法》要求公务员不得贪赃枉法、以权谋私,强调所有公职人员包括家属都不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠。对于公务员收受礼品以15欧元为界限,政府公职人员必须将价值15欧元以上的礼品上报。

美国对于公职人员接受礼品、礼金、吃请、馈赠等也有严格约束。1993年生效的《行政部门雇员道德准则》规定,政府雇员不得接受多于市场价格20美元的非索取馈赠,一年内从一种渠道所接受的馈赠不得超过50美元; 禁止向上级赠送礼品或向比自己工资低的雇员索要礼物,每次接受或赠予的东西总价值不超过十美元。准则对“礼物”的定义很广泛,包括一切有市场价值的有形或无形的商品,比如各种礼物、宴请、商业活动、出国旅行等,以防范以权谋私。原山东省临沂市市委书记李群在《我在美国当市长助理》一书中曾说:在我的“市长助理”任期结束时,市长对我说:“按照中国的礼仪,我要请你吃顿饭。可按规定,在外公款请客超过九美元视为行贿,还是到我家里吃饭吧。”

新加坡《公务员指导手册》对各级官员不同的职务行为,从穿着、言行、奖惩、津贴、休假、保密到退休等方面都作出了具体规定。如:官员不得接受下级的贿赂,不得向下属借钱; 官员兼职、买股票、投资原则上不允许; 官员不准去红灯区、赌场; 不得参与不必要的应酬、宴请,以防止玷污政府形象。因公务接受的礼品必须如实报告,礼品价值超过50新元(约合人民币200)必须交公; 如果受礼人想要保存礼品,则由专人估价后,照价收买,否则将视同贪贿而受到严惩。

()轻罪重罚,确保制度威慑力

实行轻罪重罚、确保制度执行的威慑力,是当前世界各国反腐败的一个普遍趋势。一些国家惩处贪污贿赂不以是否达到特定数额为依据,只要有贪污贿赂等腐败行为就构成了刑事犯罪,即使数额很小的腐败行为也难免刑事法律的制裁,同时还会面临失去公职、养老金,以及罚款、罚金及没收财产等经济处罚。这些举措形成了强大的制度吓阻功能,有效地打消了腐败分子的侥幸心理。

新加坡反腐口号是“让腐败者在政治上身败名裂,让腐败者在经济上倾家荡产”。新加坡公务员有比较优厚宽松的福利,如政府推行人性化的“亲家庭工作制”,为子女提供医疗福利,提供弹性工作时间,可以通过网络在家上班,享有孩童病假、产假、婚假、进修假、带薪病假、年假、公共假期、裁员福利和退休福利等。根据新加坡《防止贪污法》,公务员一旦被认定违法贪污,要被没收全部非法所得,处以罚金或判处五年以上七年以下的监禁,其从入职以来就按每月薪金40%比例累积下来的全部公积金或养老金,也立即自动取消,如数上缴国库。优厚的待遇、高昂的腐败成本让每个公务员对经济和政治账算得十分清楚,公务员不愿以身试法,也不敢以身试法。新加坡环境发展部前政务部长曾接受了印尼商人赠送的七张机票,携带家人旅游,被发现后不仅被撤职,还被判刑四年。一名在监狱工作的警员,只因帮犯人买条香烟收受15元“好处费”,被查出后不仅被解职,而且被判三个月徒刑。原国家发展与建设部部长郑章远算得上是新加坡的开国元勋,曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳,新加坡贪污调查局发现他两次受贿50万元,但他拒不承认,最终在铁证面前畏罪自杀。新加坡对贿赂不作最低金额的限制,经典案例“贪污110新元潜逃五年,坐监六月”说明,任何程度的腐败都难逃法网,这种惩罚有助于防止贪污风气的形成。新加坡还对公务员进行跟踪,对公务员产生强大震慑力。

澳大利亚也有类似于新加坡的反腐制度规范。澳大利亚法律对公职人员的生活待遇作了优厚的规定,只要遵守职业道德,都能享受良好的生活待遇,退休之后还有一笔丰厚的退休金养老。但一旦涉及腐败,则会丧失这一切。根据法律规定,凡澳大利亚联邦政府或地方政府官员,为其个人或其他任何人要求、接受、获取或同意要求、接受、获取任何财产或好处,从而使其履行作为联邦官员的职权受到影响或损害,则构成犯罪,处以两年监禁,并取消所有的退休金。

新西兰对腐败行为的零容忍近乎达到不近人情的地步。该国国会议长仅仅因停车被罚后用国会的一纸信笺陈述原委,就被看作利用公权影响私事,最终辞职。国家警察总监因超速被巡警发现并拦截时“不由自主”地出示工作证件,巡警得知是自己的最高上司后,没有处理便放行。事件曝光后,警察总监也不得不辞职。2011225日,新西兰住房兼渔业部长菲尔·希特利曾用公务信用卡支付他和家人前往新西兰南岛旅游以及购买葡萄酒的开销。其实,他并非有意公款私用,只是不太熟悉相关规定。但这一行为辜负了新西兰总理和公众对他的期望,因此他决定辞职,并归还应由私人支付的费用。后来经过有关部门调查审计,没有发现别的问题,才“官复原职”。

在瑞典人的理念中,腐败是极其羞耻的事件。专题研究人们害怕污点记录,即使是乘车逃票这种看起来十分微小的事情,在瑞典也会影响个人前途。德国社民党为每个党员建立了一个诚信档案,作为对党员考察和提拔的重要参考。这个档案细致到该党员的重大交通违规情况、是否按时交纳分期付款,以及普通党员和当地选民的看法。诚信档案特别强调考察该党员的家庭经济状况,一旦发现该党员的消费水平与其收入不相符,该党员就会被强令对此作出解释。

()完善制度配套,形成权力监督体系

在与腐败的斗争中,一些国家在强化制度设计和制度执行的同时,也十分注重配套制度的建设,如政务公开、监督机构独立、金融实名制、信用保障、反腐败国际合作等,形成监督制度的整体设计,铲除权力腐败的滋生土壤和生成空间。

政务公开是制度反腐发挥实效的支撑。研究表明,腐败的形成与垄断、暗箱操作成正比,与公众参与成反比,即腐败=垄断+ (暗箱操作 - 公众参与)。因此,政务公开是防范权力寻租的基础制度。1982年新西兰《政府信息法》规定,除涉及国家机密,政府所有事情都必须公开,尤其是政府决策要彻底公开透明。政府在制定、修订法律,出台某项政策或决定某项工程前,必须将有关草案、背景和相关情况向社会公布。新西兰的议会也公开透明,它的所有正式会议都对公众开放,议员发言通过广播、电视等同步向全国播出。

保持监督机构的独立性,是确保制度执行的重要条件。北欧国家设立相对独立的监察专员制度,作为确保反腐监督有效性的重要保障。瑞典和挪威的监察专员由议会任命,其任务是监督中央和地方国家机构中的公职人员。任何公民发现公职人员有不法或渎职行为,都可以向监察专员举报。芬兰的政府司法总监和议会督察员是国家和政府机构中的最高监察官,一般由著名法学家担任,其主要工作是依据宪法监督总统、内阁成员以及政府其他官员是否遵守法律,履行职责。新加坡贪污调查局由总理垂直领导,拥有广泛权力,包括无证搜查与强行搜查、对财产查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人申报财产、无证逮捕以及限制转移财产等特殊权力。如果贪污调查局在查处案件中,涉及内阁的总理或任何部长,需要回避总理,或者有来自总理对调查局的干扰,贪污调查局局长可以直接向总统报告,请求总统授权。

实行金融和税号制度,是防范权力寻租的重要保证。1988年,澳大利亚联邦政府建立了资金流动制度,规定凡是一万澳元以上的资金流动,金融机构要向国家管理机构报告。如果公职人员有大额度资金流动,无正当理由将被严重怀疑并受到追究。1991年,澳大利亚又建立了税号制度,规定每个人只能有一个税号,凡是在银行开户的人,不管开多少个账户,都要报自己的税号,以便将各个账户上的金额加以汇总。这既便于防止偷漏税款,又便于查核个人收入。公职人员大额资金收入不明,将会受到怀疑。在支付方式上,采用电子转账,不用现金结算,且所有的支付过程都记录在案,有据可查。在澳大利亚,政府监管机构与银行、会计师事务所、律师事务所、房产交易所、汽车交易所、珠宝交易所等都进行了联网。每当有可疑的交易行为(一般3000元以上)发生,这些实体有责任和义务向反腐败机构报告,否则将被吊销执照,并会被以违反《金融交易报告法》起诉到法庭。

此外,西方国家还高度重视新闻媒体的监督作用。比如,美国奉行独立的新闻自由政策,媒体力量的崛起对腐败形成了有力的、经常性的外部监督。一些国家还注重形成腐败可耻的反腐文化氛围。例如,新加坡前国家发展局局长郑章远宁可了结生命,也不愿意面对耻辱,遭到社会的唾弃。

三、启示与借鉴

由于国家的性质和党的性质不同,我们不可能编出一个同西方一模一样的“制度笼子”。我们要编织的“制度笼子”有两个前提:一是对党和国家的权力进行监督和制约,是为了更好地坚持和加强党的领导。要坚持党的领导,必须改善党的领导; 而要改善党的领导,一个重要方面,就是要形成有效的权力监督和制约机制。两者是相辅相成的,而不是互相排斥的。二是对党和国家的权力进行有效的监督和制约,并要形成制度,但决不能照搬西方资产阶级国家的“三权分立”模式。正如习近平总书记所指出的,我们要根据中国特色社会主义的实践、中国的国情来决定改革的内容和步骤,来进行权力监督与制约制度的设计。

因此,我们要打造的“制度笼子”,是在党的领导下,坚持党要管党、从严治党,坚持和发扬党的三大优良作风,以提高“四自能力”为关键、规范用权行为为重点、扩大党内民主为保证、健全制度为根本,坚持“自律”与“他律”相结合,坚持治标与治本相结合,坚持齐抓共管,不断健全权力运行的制约与监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。这个制度笼子应具有以下五个特点:一是客观性。不能脱离和超越其产生的前提专题研究和条件,应当符合我国的国情、社情、民情。二是代表性。必须体现多数人的整体意志和利益,应广泛听取各方声音,吸纳各种力量,集合各方才智,共同打造腐败的“终结笼子”。三是严密性。我们党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作。但是现有的一些法规制度,有的相对滞后或过于笼统,有的虽然建立了一些相应的制度,但落实的力度不够。当务之急是要编织更为坚实、合体的“制度笼子”,彻底解决“牛栏关不住猫”的问题。四是可操作性。不仅在实体内容上切实可行,在程序上也要简易方便。五是刚性。凡是触犯“制度的笼子”都要受到惩罚。

第一,优化权力结构、合理配置公共权力。要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,遵循精简、统一、高效原则,对决策权、执行权、监督权适度分解与平衡,使立法权、司法权与行政权之间既相互统一,又相互制约。在厘清权力事项的基础上,合理分解配置一把手的权力、重点岗位的权力、上一层级的权力,从制度机制上防止权力过分集中和扩张甚至滥用,通过优化权力结构为打造制度的“笼子”奠定基础。

第二,制定科学严密的“制度笼子”。要从实际出发制定制度,注重解决实际问题,使制度既在理论上站得住,又在实践中行得通。当前要围绕限定权力范围、厘定权力界限、减少自由裁量、规范权力运行建立健全制度,合理设计权力行使流程,杜绝权力寻租可能,形成权力的封闭循环系统,单项制度各环节或相关制度之间要形成反馈环路,确保各项制度彼此衔接配套、环环相扣,使权力授予、行使、监督全过程和各环节都有制度规范,形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。特别要围绕问题易发多发的重点领域和关键环节,及时对现有制度查漏补缺,把行使权力的漏洞彻底堵死。建议把党的群众路线教育实践活动中一些行之有效的做法用制度形式固定下来,比如,研究制定《民主生活会条例》,加强领导班子内部监督;建立举报反馈和提醒制度,研究制定完善谈心谈话等相关制度,研究建立领导干部财产申报公开制度等。建议全面推行制度廉洁性评估; 在反腐制度设计中,引入动力机制和压力机制,建立必要的奖惩制度。

第三,增强“制度笼子”的刚性。每项制度规定都要明确具体,把“大力提倡”变为“硬性规定”,将“自由裁量”化为“具体标准”,不仅有要求,还要有罚则,压缩弹性空间,增强刚性制约;注重运用法治思维和法治方式完善制度、制约权力,做到依法确权、依法限权、依法用权,用法律监督制约权力。要注重预防腐败的制度设计,从公务人员日常的细微行为出发,如从穿着、言行、奖惩、津贴、休假、保密,接受礼品、礼金、吃请、服务等着手,作出详细、具体的规定,明确违反行为准则的严重后果,从“前端”杜绝腐败发生的可能。建议加强一把手岗位廉政风险防控,按照风险发生的概率、危害程度、风险后果等因素确定廉政风险等级,并制定具体的防控措施。

第四,增强“制度笼子”的透明性。阳光是最好的防腐剂。要深入推进党务、政务、司法等各项公开,不断扩大公开领域、内容和范围,凡是经济社会发展重大事项、群众普遍关注事项、涉及群众切身利益事项、易发生腐败问题领域和环节的事项,都要做到及时公开,提高权力运行的透明度。要建立健全公众参与、专家咨询、公示、听证等重大事项决策制度,畅通监督渠道,广泛听取民意,保障群众知情权、参与权、表达权、监督权,让权力在群众监督下运行。发挥舆论监督、网络监督作用,使权力运行“出笼”行为及时暴露在公众监督的阳光之下。

第五,“出笼”要严惩。要让“制度的笼子”通上“高压电”,使企图突破笼子的行为受到“电击”。增强惩治的必然性,坚持制度面前人人平等,制度面前没有特权,不管什么人,“出笼”必受惩,对腐败行为要零容忍,“老虎”、“苍蝇”一起打,不搞“网开一面”和“下不为例”。增强惩治的及时性,对“出笼”行为露头就打,快速处理,及时纠正。增强惩治的严厉性,综合运用法律、组织、经济等处罚措施,加大惩治力度,特别是对严重损害公众利益的滥用权力行为,要予以重罚,让“出笼者”得不偿失,使人人敬畏制度,以有力的惩治保证权力规范运行。

                               (本文摘自《新华文摘》2014年第11期) 

 新形势下健全党员干部廉政风险防范机制的思考

刘维春

“廉政风险防控”是反腐倡廉建设和“惩防”体系建设理论研究中的重要内容,也是新形势下加大反腐倡廉力度的一项重要举措。党的十八届三中全会提出“防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人事项、任职回避等方面法律法规”。在十八届中央纪委二次全会中,习近平强调:“加强反腐倡廉教育和廉政文化建设,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。廉政风险防控机制的本质是通过防控党员干部用权履职和日常生活中的廉政风险,找出发生风险的可能性,降低腐败行为的发生。建立健全廉政风险防控机制不仅体现了中央在预防和惩治腐败工作上的措施创新,而且在推进基层单位廉政风险防控、提升预防腐败的科学化水平方面也具有重要的指导意义。

一、廉政风险防控的内涵与历史渊源

风险概念最早可追溯到古希腊时期。古希腊哲学家伯里克利认为认识风险主要是为未来做好准备。20世纪30年代以来,风险管理理论开始被运用在金融领域,以此来防范金融风险,80年代后得到快速发展。1956年美国Snider教授首次提出了“风险管理”的概念。1962年出版的《风险管理之崛起》是世界上第一部有关风险管理理论的著作。廉政风险是近年来我们党在反腐败工作和廉政建设理论创新过程中提出的新概念。有人认为,廉政风险并不等同于腐败风险,廉政风险是指发生腐败的风险,而腐败风险则既包括发生腐败的风险,又包括腐败引起的经济、政治和社会等风险。也有人认为,“廉政风险是指在廉政上出现问题、困境和损失的可能性” 。还有人认为,“廉政风险,是指实施公共权力的主体在履行职责过程中以权谋私的可能性,也就是党员干部在行使职权中可能出现的不正当履行职责的危险。”尽管廉政风险从不同的视角有着不同的解释,但是一般来说,它是指国家公职人员在执行国家公务和日常生活中,利用职权或影响力谋求私利,而产生各种腐败行为的可能性。廉政风险防控机制,是为了预防和控制廉政风险转化为腐败行为,力求将问题消灭在萌芽状态而建立起来的行之有效的工作机制。我国的廉政风险防控机制就是在马列宁主义的指导下,根据风险管理理论和内部控制理论,充分利用“预”和“防”,将国家公职人员发生腐败行为的可能性,作为一种风险进行有效防范和控制的机制。

我国廉政风险防控机制的理论来源于马克思主义理论经典作家。马克思、恩格斯和列宁在创立党的建设学说的过程中,曾“明确提出无产阶级政党及其领导的政府,必须加强党风廉政建设和反腐败斗争,保持党的纯洁,防止官僚主义和各种腐败现象的发生”。

首先,马、恩对廉政风险的尝试和列宁的实践。马克思、恩格斯由于所处时期的限制,没有对无产阶级政权的廉政风险防范做专门的研究和论述,但是巴黎公社的建立,不仅让马克思、恩格斯有了廉政风险的意识,而且对廉政风险的防范进行了初次的尝试。为了预防新生的无产阶级政权中的国家工作人员腐化变质,防止资产阶级腐朽思想的影响,恩格斯提出无产阶级要防止“国家机关由社会公仆变为社会主人。”在反思巴黎公社经验的基础上,马克思、恩格斯总结性地提出了如下措施:一是公职人员实行普选制;二是对政府工作人员实行广泛的群众监督;三是坚决反对特权行为,公职人员应保持劳动人民的本色。应该说,巴黎公社彻底消除了国家等级制度,通过限制公职人员的特殊职权,让公职人员在公众的监督之下工作,有效地预防了腐败风险的产生。

列宁在苏维埃政权建设过程中提出了一系列预防新生政权腐败行为,建立廉洁高效政府的思想。192110月在全俄政治教育局第二次代表大会的报告中,列宁把贪污腐败视为当时全党所面临的敌人之一。他指出“我们所有经济机构的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话,那就是这个”,“在容许贪污受贿和此风盛行的条件下,一切措施都会落空”。巩固新生的政权,有效预防腐败行为的发生,关键是搞好执政党的自身建设。为了加强廉政风险的防控,1919年的俄共()“八大”通过的新党章提高了对党员的要求,重新规定了党员的入党条件;俄共()第九次代表会议成立了党的监察委员会;党的十大对监察委员会的具体任务、组织制度作了明确的规定。列宁强调“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下,经常检查政治局的一切文件”,建议“凡与政治局会议有关的文件,一律应在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员”。为了严厉制裁和威慑腐败者,苏维埃政府通过了《关于惩办受贿的法令》。法令规定行贿受贿者应判处10年以上的徒刑,外加强迫劳动10年。此外,列宁还对工作环境差,报酬低,且人员庞大的工农检查院进行了精简和改进。

其次,中共对廉政风险防范的发展与实践。中国共产党在领导我国人民进行新民主主义革命、社会主义革命和社会主义经济建设过程中,始终坚持廉政风险防范和党风廉政建设。毛泽东一直把建立廉洁政府作为己任,他指出,“在农民已经起来的县,无论什么人去,都是廉洁政府。”在革命战争年代,他把“惩办贪官污吏,实现廉洁政治”作为当时革命的“最低限度”。随着解放战争的即将胜利,党的七届二中全会制定了革命胜利后预防腐败的方针策略,毛泽东向全党敲响了如何经受胜利和执政考验的警钟。十一届三中全会后,邓小平在充分认识腐败危害性的同时,对毛泽东的预防腐败和廉洁思想进行了发展和完善。邓小平强调,极少数党员、干部的不正之风,对于恢复党在群众中的威信是非常不利的,他提醒全党同志“惩治腐败,至少要抓一二十件大事,透明度要高,处理不能迟。”邓小平认为廉政风险防范的关键,一方面在于教育,一方面在于法制。腐败现象滋生的主观原因,是部分党员干部放松了对自己主观世界观的改造。从这个意义上讲,他认为思想教育在廉政风险防范工作中具有十分重要的作用。在强调教育的同时,邓小平又指出法制和制度的重要性。他说:“一个好的制度可以使坏人无法横行,而不好的制度可以使好人无法充分做好事” 。新时期,在建设中国特色的社会主义伟大事业的进程中,我们党将现代风险管理理论和质量管理理论的知识理念引入到反腐倡廉工作中来,认真研究和探索有中国特色的反腐倡廉之路,建立了廉政风险防控机制。2009年,在中纪委十七届四次全会上,贺国强首次提出了廉政风险防范机制概念;20101月的中纪委五次全会进一步提出了“要推进廉政风险防控机制建设”;20111月,中纪委第六次全会强调“健全廉政风险防控机制”、“全面推行廉政风险防控管理”,从而把廉政风险防控机制建设作为新时期的主要工作。

二、廉政风险防控机制的结构与构成要素

廉政风险防控机制,是近年来党风廉政建设在“惩防”过程中,结合各地经验和各自工作特点“将风险管理理论和现代质量管理方法引入反腐倡廉建设”的一项重要的新举措。建立健全廉政风险防控机制是我们党反腐倡廉过程中的一项长期性工作,如何合理安排廉政风险防控机制的构成要素,构建廉政风险防控管理机制的体系框架,是廉政风险防控机制顺利运行的前提和基础。

首先,廉政风险防控机制的基本结构。廉政风险防控机制的构建,是一个系统工程,涉及各个单位和部门及其内部方方面面的工作。廉政风险防控机制的基本结构是廉政风险防控体系建设的载体和表现形式。从内容上,廉政风险防控机制由工作目标、任务、原则、措施等构成。从构成要素上说,廉政风险防控机制则由结构性要素和功能性要素组成。结构性要素是廉政风险防控的主干,影响并决定着廉政风险防控机制发展的方向和基本模式。功能性要素由廉政风险防范的一系列机制和操作性工作构成,是廉政风险防控机制的基本内容,决定着廉政风险防控机制的发展。根据目前我国廉政建设的实际,廉政风险防控的功能要素主要由监督、教育、纠风、案件查处、制度建设等工作任务组成。廉政风险防控体系中的内容和要素相互联系、相互制约,共同建设和运行廉政风险防控体系、机制。廉政风险防控体系中每一项功能要素对应着一项或多项工作内容,或者说,每一项内容都对应着相应的功能要素,通过相应的工作机制,承担着廉政风险防控机制的具体任务和基本模式。再有,从人员范围上来说,廉政风险防控机制不仅涉及各级领导,而且涉及组织内部各层人员。这样以来,重点岗位人员必然是风险防控的重要参与人和管理对象,而组织内部的其他人员则根据其自身职位的不同,承担相应的责任。

其次,廉政风险防控机制的运行结构。按照全面风险管理理论,廉政风险防控机制是“由内部环境塑造、廉政风险防控管理目标制定、廉政风险防控管理事项识别、廉政风险防控管理风险评估、廉政风险防控管理风险反应、廉政风险防控管理控制活动、廉政风险防控管理信息和沟通、廉政风险防控管理监控等八个相互关联的结构要素构成”。八个要素互相作用、互相影响贯穿于廉政风险管理的全过程,而八要素自身有效运行和相互间的配合是廉政风险防控机制顺利运行的关键。换而言之,八要素的运行构成了廉政风险防控机制的整体运行。在廉政风险防控机制的运行中,内部环境塑造是重要的结构性要素。反映内部成员的社会价值观念、工作作风和工作习惯。管理目标的制定是防控机制的重要环节,决定着廉政风险防控的向度和力度。廉政风险管理事项的识别是廉政风险行为防范和有效评估的基础。诱发廉政风险的因素是多种多样的,因此“廉政风险事项的识别是一个持续、反复不断的过程,贯穿于风险管理的全过程”。风险评估为风险管理中的风险应对和风险控制提供重要的参考和依据,是廉政风险防控管理工作的一个核心环节。风险应对承接风险评估和风险控制。风险应对的基本任务是尽可能地避免不廉洁行为的发生或将已经发生的不廉洁行为可能造成的损失降到最低。风险控制是由一系列不同的内部控制制度和措施组成的,贯穿于整个风险管理过程,涉及廉政风险防控管理的各个层级和职能机构。风险防控管理过程中的每一个环节都需要用信息进行联接和支配,因此廉政风险防控中的信息和沟通对各种风险的定量分析测试、业务流程的监控和可能发生的风险进行预警都有着重要的作用。管理监督是对廉政风险管理的构成要素及其运行质量进行评价、监督和改进的过程。通过评价监督,及时发现防控管理过程中的问题,从而保证廉政风险防控管理工作的顺行进行,实现管理的目标任务。

三、当前党员干部廉政风险防控机制存在的问题

廉政风险防控机制作为我国党风廉政建设的重要制度,近年来在中央纪委、监察部等组织的高度重视和大力推行下,在推进权力规范运行、强化权力监督、制约和预防腐败方面发挥了重要作用、取得了可喜成绩。目前,廉政风险防控不仅在各级政府、部门和单位广泛实施,而且各地结合本地区、本部门的特点,在实践中大胆创新,开创了廉政风险防控的新局面。尽管廉政风险防控提高了预防腐败的能力,增强了反腐倡廉的合力,但是从全国来看,当前仍处于起步阶段,在实践中还存在一定的问题和不足,这些问题和不足在一定程度上又制约和影响了廉政风险防控机制的进一步完善。

首先,部分党员干部风险防控意识薄弱。风险管理的目标就是查找风险,人人参与监督。尽管中央高度重视廉政风险防控,并多次提出工作意见和建议,但仍有部分地方和单位对该项工作重视不够,存在着走过场,搞形式的现象。部分党员干部,特别是一把手对廉政风险防控认识不足,甚至抱有廉政风险防控工作“无用论”的错误认识;有的领导认为廉政风险防控是纪检监督等部门的“份内事”,只有抓经济发展才是党委和政府的头等大事;部分党员干部风险防控理论和意识的薄弱不仅使廉政风险防控流于形式,而且让个别人对其有了反感情绪,甚至害怕廉政风险防控机制会对自己的权利有影响。从而阻碍了廉政风险防范的实施和进一步推动。

其次,风险点查找不实,防控工作没形成合力。在风险查找方面,部分单位没有结合岗位特点和个人实际情况,而是关起门来查找风险,导致风险找不到、找不准、找不全。部分领导和管理人员不愿做“恶人”,导致风险点查找不实,预防腐败的制度无法制定和执行。一些领导选择那些对自身权力约束力低,惩罚力度小的防控制度和措施,这种做法不仅无法达到廉政防控的目的,而且在一定程度上也弱化了廉政风险防控制度的权威性。廉政风险防控的各环节是互相联系相互影响的,风险点的查找不实势必造成防控机制缺乏针对性,防控措施的空泛和不可操作,导致防控工作没有形成合力。在制度的执行和协调过程中会出现执行不力、配合不高等情况,使廉政风险防控机制难于建立和发挥作用。

再次,廉政风险信息的识别和预警处置能力不强。信息是我们了解、认识、掌握和控制主观世界和客观世界过程中相互交流的一系列指令、数据和符号。在廉政风险防控过程中,不仅廉政风险的识别、评估需要信息,而且应对措施的选择和实施也需要信息。加强廉政风险原始信息的收集、整理和监测,从源头上发现廉政风险的隐患,也是进行风险识别、风险预警和防控的关键。当前部分地区依然存在着廉政风险信息发现和收集的方式不完善,信息收集工作缺乏制度化保障,不廉洁苗头和倾向性问题无法及时发现等问题。进一步说,信息的不全面和不真实必将导致无法对风险进行定量分析测试,也不能对可能发生的风险进行预警。

四、对党员干部廉政风险防控机制的进一步思考

廉政风险防控机制的建立和完善是一个系统工程,既涉及理论准备工作,又涉及实践中的方方面面。廉政风险防控机制不仅是从源头上预防腐败的治本之策,也为反腐倡廉建设、拓展预防腐败工作提供了很好的思路。当前,建立健全廉政风险防控机制,更好地发挥好这一机制应做好以下几点。

首先,强化党员干部的风险防控意识,增强公职人员的危机意识和责任感。强化党员干部的风险防控意识,提升全社会对廉政风险防控认识的整体水平,为廉政风险防控机制创造良好的社会环境,是廉政风险防控机制顺利运行和有效实施的前提。强化风险意识,应积极宣传廉政风险防控的必要性、长期性和复杂性,严格区分客观风险和主观问题。在全社会,特别是各级党政领导干部头脑中树立起廉政风险意识。要认真研究调查,采取有效措施宣传廉政风险防控的有效性,消除“风险防控无效”论,让党员干部树立“风险客观存在,风险防控人人有责”的意识。紧密联系世情、国情、党情的变化,坚持理想信念教育和形势教育相结合,增强公职人员的危机意识和责任感。将廉政风险防范与惩治腐败行为结合起来,把查找风险和制定防控措施的过程,变成自我教育、自我警醒、自我监督的过程,将立党为公、执政为民内化为党员干部的内在操守和品德。在全社会开展廉政教育,将思想政治教育工作与廉政风险防控结合起来,着力构建廉洁从政、廉洁从业的良好社会风气。

其次,通畅事前预防、事中监控、事后处置的“三道防线”。廉政风险防控主要是由“防”和“控”两部分组成的。“防”是指风险事件发生之前的预防。“控”则指事中、事后采取相应措施,制止、控制、减轻或弱化风险后果的影响。事前预防——第一道防线主要是建立廉政工作制度,规范廉洁从政的工作程序,推行阳光行政的防控环境,为廉政风险防控的开展奠定基础。事中监控——第二道防线是指全面收集有关廉政风险行为的信息,监督权力运行的每一环节,及时发现廉政风险要素变化的趋势,并采取有效措施加以控制,从而避免酿成风险事故。事中监督主要包括:全面收集廉政风险行为信息;强化权力运行中的监督制约和建立健全廉政风险考核评价体系。应该说,廉政风险防控工作的重点和难点是加强对权力的监督和制约。因此,事中监控既是事前预防的延伸,又是从源头上预防和解决腐败滋生的关键。事后处置——第三道防线是指风险行为已经发生,对风险行为所造成的危害进行有效控制和处置的阶段。事后处置阶段的主要任务是针对中期监控中发现的不廉洁行为,依据问题严重程度进行分级管理和控制处置,尽可能的降低或减少风险所带来的危害。事后处置一般由警示、提醒风险隐患单位和个人,对风险苗头的单位和个人进行诫勉纠错和责令整改,严格惩罚和处理腐败行为等部分组成。廉政风险防控机制是一个系统的有机体,事前预防是从源头上预防腐败,是风险管理的着眼点,也是廉政风险防控的基本方向。事中监督,加强对重点领域和关键环节权力行使的监督和防控是整体推进廉政风险防控各项任务,落实风险防控的基本方法和手段。事后处置是对违规、违法的不廉洁行为的教训和惩治,是对党员干部履行应尽义务的督导和鞭策,也是对倾向性问题演化为腐败的预防。事前预防、事中监督和事后处置三者之间相互联系、相互统一,贯穿于廉政风险防控机制建设的各个方面。三道防线的健全和畅通是廉政风险防控机制必须把握和遵循的基本原则,也是这一机制顺利运行、弘扬廉洁正气的社会风气之关键。

再次,创新廉政风险防控管理方法。在廉政风险防控建设的实践中,尊重基层单位和普通群众的探索,勇于实践、不断创新是廉政风险防控机制保持活力和生机的根本。首先,实现廉政风险和业务风险的同步防范。廉政风险的发生往往与业务工作密切相关,或者说廉政风险与业务风险相互影响、相互渗透,因此,在实践中将廉政风险和业务风险结合起来,实现廉政风险和业务风险的同步防范既是业务工作的需要,也是廉政风险防控的需要。其次,利用高科技手段防控廉政风险。针对当前违纪违法行为日趋复杂化、隐蔽化、智能化,运用信息技术、通信技术和网络技术,把电子监察、风险预警等科技手段融入廉政风险防控、提高防控能力越来越成为一种趋势。电子系统、公共网络监督平台等高科技手段的实施既有利于人民群众的监督,也有利于廉政风险防控能力的提高。其次,集中精力解决主要矛盾。对容易出现廉政风险的重点对象和重点领域以及容易滋生腐败的突出环节,要突出位置、重点防控,有效化解重点矛盾和风险,以预防腐败工作的实际成效取信于民。

总之,我国的廉政风险防控机制建设是预防腐败,加快党风廉政建设,提高党的执政能力迫切解决的现时问题。廉政风险防控机制的健全和完善不是一朝一夕之事。当前,进一步建立健全廉政风险防控机制不仅需要总体规划和顶层设计,还需要将这一机制纳入到国家惩防体系建设和党风廉政建设的总体规划中进行统筹谋划。引入科技手段,集中解决主要矛盾,创新廉政风险防控管理办法,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,构建畅通的运行机制,不断提高和完善防控的质量和水平,是促进廉政风险防范机制完善和发展,全面推进党风廉政建设和党建科学化的必要措施和手段。

                   (作者刘维春系西安文理学院政治学院副教授,博士) 

高校廉政文化教育现状及完善对策研究

赵 华  李 悦

高校廉政文化教育作为思想政治教育不可或缺的一部分,高校把培养高素质的人才、如何培养高素质的人才作为高校思想政治教育工作的主要任务,要把以德育人作为高校教育教学的关键环节,把思想政治教育工作贯穿于教育教学中,全方位育人,为我国高等教育事业发展开创新局面。同时随着教育制度的改革和反腐倡廉建设的不断推进,腐败问题在高校不断的凸显出来,高校的贪腐案件数量逐年上升,在高校中加强廉政文化教育显得尤其重要。高校廉政文化作为社会廉政文化极其重要的组成部分,加强高校廉政文化教育具有重要的意义。一个社会的先进文化反映着其精神文明建设,廉政文化作为先进文化的一部分,反映着我们在反腐倡廉建设方面的成果。加强高校廉政文化教育,不仅有利于促进社会主义先进文化的弘扬和社会主义核心价值观的践行,引领社会新风尚;还有利于对廉政文化进行传承与创新。

目前我国高校廉政文化教育机制不健全,尚未形成完善的理论体系,存在着一些问题。研究高校廉政文化教育现状,探析和完善高校廉政文化教育的对策,是高校党风廉政建设的必然要求,是顺应社会反腐倡廉建设趋势的迫切需要,有利于提高广大师生的廉洁自律意识,增强其文化素养;有利于构建清正廉洁、崇廉疾贪、文明健康的校园氛围和环境;有利于促使在全社会形成政治清明、政府清正、干部清廉的风清气正的社会风尚。

一、高校廉政文化教育的概述

(一)高校廉政文化教育的概念

1.廉政文化的含义

廉政文化是人们对于清廉从政的先进思想、知识、行为规范和与之相适应的社会评价和生活方式的总和。廉政文化是以先进的社会主义文化为基础,反映着一个政党、一个阶级在执政的过程中对领导干部的基本要求和理念,同时它的思想也在不断的引导广大人民群众积极与境,体现着社会的文明水平。

2.高校廉政文化的含义

高校廉政文化,它是高校在办学过程中,倡导和累积起来的促使学生廉洁修身、教师廉洁从教、管理者廉洁从政,进而推动高校依法治校、廉洁办学的思想观念、行为规范、规章制度和价值取向的总和。是新形势下高校党风廉政建设和反腐败斗争的重要工作,是高校把廉政文化的细化,包括廉政制度、廉政规范等结合高校的实际具体的运用,是廉政文化在高校的新发展和新探索。作为优秀的社会主义先进文化的组成部分,它是促使学生廉洁修身、教师廉洁从教和管理者廉洁从政的思想武器和法宝,推动高校形成廉洁、公平、公正的良好校园氛围,为教师育人、学生成才提供一个良好的环境。

3.高校廉政文化教育的内涵

高校廉政文化教育是现今高校思想政治工作极其重要的组成,它包括对学生进行思想品德教育,促使学生廉洁修身;对老师的教风及日常行为进行规范教育,促使老师廉洁从教;对管理者用权进行规范、监督,促使管理者廉洁从政。

高校廉政文化教育就是引导高校管理者、师生牢固树立廉政理念,培养其高尚的道德品质;对其行为进行规范,使其自觉抵制腐败思想的侵蚀,提高拒腐防变的能力;建立健全相关制度,强化制度对其的约束和监督作用,使其积极的加入到廉政文化教育和反腐败斗争中   

(二)高校廉政文化教育的内容

1.学生的廉洁修身教育

对大学生进行思想政治教育是高校教育活动的首要任务,是学校教书育人工作的中心环节,其是加强素质教育和推进学生成长成才工作的基础,关系到国家和民族的前途。高校思想政治工作的重点任务就是大学生的廉洁修身教育,主要内容是加强大学生的道德观念、坚定大学生政治立场、改正大学生在社会上学到的不良风气、帮助大学生树立正确的人生观、价值观和世界观。儒家讲:修身、齐家、治国、平天下。可以看出,修身是首要的。在大学生身上,人们给予了很高的期望,大学生是祖国未来的建设者,是祖国未来的希望,中国梦的实现需要大学生的奋斗与贡献,大学生的修养、担当是这个时代的缩影。

加强大学生的廉洁修身教育,就是在日常的教育中,加强对其思想的引导,使其加强自身修养,完善自我;引导其关心国家大事,了解国家政策动向,坚定政治立场,帮助其提高专业素质和综合能力。大学生的廉洁修身教育就是要让其从自己做起,从小事做起,讲诚信,坚定自己的理想信念,并为之奋斗。

2.教师的廉洁从教教育

教师是人类灵魂的工程师。教师的品德对学生的为人处事有着潜移默化的影响,直接影响着学生的身心健康,关系着高校教学育人的效果和科研的水平。教师廉洁从教是其立身之本,是教师职业道德的基本要求。加强高校廉政文化教育,就是培养教师良好的政治素养和高尚的品质,加强老师的教风和学术作风的管理,帮助其树立廉洁理念,使其有着公平、公正的教育态度和蜡炬成灰泪始干的奉献精神,能够正确认识教师职业,享受这个职业精神上的乐趣。

3.管理者的廉洁从政教育

高校管理者是高校廉政文化教育的主要责任人,其对廉洁从政的认识与思考,直接关系着整个学校对廉洁从政的认识。同时高校的特殊社会地位,决定了其很容易受社会上各种因素的影响,高效管理者肩上的担子重、权力大,对其进行廉洁从政教育显得尤为重要。

对高校管理者进行廉洁从政教育即对其加强学习教育,明白腐败后果之重,坚定信念,树立廉洁自律意识,提高法律意识和纪律意识,使其切实学校和广大教职工的利益,依法行政,带头遵纪守法,完善廉政教育制度,自觉接受监督,确保廉政文化教育和反腐倡廉建设取得成效。

二、高校廉政文化教育的必要性和重要性

(一)高校廉政文化教育的必要性

1.高校廉政文化教育是高校党风廉政建设的必然要求

党的十八大以来,党中央的反腐形势不断加强与细化,为反腐倡廉建设采取了一系列措施,投入了巨大的人力和财力,制定了一系列规章制度,让人民群众看到了党中央反腐的决心和毅力,让民心为之一振。

加强高校廉政文化教育是高校党风廉政建设的重要内容。近年来,随着网络信息的发展和反腐力度的加大,腐败现象屡被曝光,高校腐败屡屡出现。高校是优秀人才的输出地,其拥有着绝对数量的高知识分子,高校的廉政文化教育牵动着整个社会,高校腐败问题所产生的负面影响也更甚。加强和完善高校廉政文化教育,建立健全相关制度体系,把先进的社会主义文化寓于日常的管理和思想政治工作,包括先进的政治文化和道德文化,加强党员干部的党性修养,使广大师生和管理者坚定政治立场,树立反腐败意识,筑牢拒腐防变的思想防线,铲除高校腐败滋生的土壤,从而优化党风廉政建设环境,把党风廉政建设落到实处。

2.高校廉政文化教育是高校培养高素质人才的必然要求

随着社会的高速发展,网络信息的灵通便利,高校的相对开放的教学,学生面对的环境也相对比较复杂,社会上的负面因素难免对学生造成困扰,或者说潜移默化的影响学生的人生观、价值观和世界观,导致一些学生出现了道德观念淡薄、信仰缺失、政治立场不坚定的现象,学会了社会上的不良习气,享乐、奢靡主义作风严重。而大学生正处于人生观、价值观和世界观形成的关键时期,如果我们对其不加以引导和教育,其就会变成没有道德的聪明人,这样对社会、对国家造成的伤害是无可比拟的,在高校开展廉政文化教育就是要对学生的思想道德加以引导,弘扬廉政精神、培育廉政理念,让廉政文化融入其日常学习和生活之中,改正其在日常的学习生活中存在的问题,帮助他们树立正确人生观、价值观和世界观,具有坚强意志品质和高尚的道德情操。

3.高校廉政文化教育是顺应国家反腐倡廉建设的必然要求

高校担负着社会科研的使命,科研任务占据高校工作的重要部分,高校为各行各业的发展提供着理论支撑,同样反腐倡廉建设也是高校科研的一部分,加强和改进高校廉政文化教育是基于高校自己,结合高校发展的实际情况,建立和完善相关机制,建设高校的廉政文化教育之路。同时,高校作为社会的一部分,其廉政文化教育也有其共性,既响应了国家反腐倡廉建设的号召,又促进了国家反腐倡廉建设。

(二)高校廉政文化教育的重要性

1.传承和弘扬廉政文化的需要

高校是传承和弘扬优秀文化的重要载体,具有传承优秀文化的功能。高校廉政文化作为优秀文化的一部分,高校加强和完善廉政文化教育,是对社会优秀文化的充实,推动着社会先进文化的发展。

当前,我们的社会正处于转型期,社会上形形色色的文化和价值观冲击着我们的优秀传统文化,文化市场也是鱼龙混杂,这些腐朽的思想文化对我们社会的健康发展产生了消极的影响。高校作为传承和弘扬优秀文化的载体,也应有为社会引领风尚的责任。加强高校廉政文化教育,不仅是把我们的先辈留给我们精神财富和思想精华加以传承和发扬,更是积极响应国家政策,引领在社会上形成风清气正的社会风尚。

2.建设文明和谐校园的需要

高校是孕育高素质人才的摇篮,全面落实科学发展观和党中央相关政策,坚持以人为本,构建和谐校园亦是高校的不懈追求。高校廉政文化教育监督约束管理者廉洁用权,督促教师以德立教,帮助学生廉洁修身,在高校营造风清气正的生态环境。

在高校加强和完善廉政文化教育是对高校民主开放校园的把控,要求管理者严于用权、民主公道、公开透明、严于律己;要求教师恪尽职守、爱岗敬业、廉洁从教;要求学生明辨是非、尊师重道、诚实守信、廉洁修身。有利于学校的高效管理、师生团结、健康发展;有利于培养师生坚定的政治立场和崇廉拒腐的高尚品质;有利于抵制社会上不良风气和腐朽思想的侵蚀,从而为和谐校园建设提供强有力的思想保障。     

3.高校改革发展的需要

随着国家及国民对教育的重视,高校也在迅速的发展,也在不断的探索着适合我国国情的高校发展之路。近年来在高校的改革发展中,高校在逐年的扩招扩建,投入的资金也是越来越多,加之国家就业形势的严峻和对创新型人才的需求之大,对科研和创新创业的专项资金的投入也是巨大的。这样难免存在资金监管不力,去向不明的现象。加强和完善高校廉政文化教育,使领导干部和广大师生受廉政文化的熏陶,在潜移默化中提高自己的思想道德品质,增强廉洁意识,也有利于学校的各项规章制度的贯彻落实,促进高校的又好又快发展。

三、高校廉政文化教育的现状

党的十八大以来,反腐倡廉建设取得了巨大成效,对高校的廉政文化教育起到了一定的推动作用,高校的腐败案件不断的被揭露。据《中国反腐倡廉建设报告No.6》披露,统计中央纪委监察部网站的数据显示,20133月至201512月,中纪委总计通报了101位高校领导干部,其中2013年被中纪委查处的高校领导干部为18人,2014年为42人,2015年为66人,而《法制日报》记者统计中央纪委监察部网站,2016年通报了27名高校领导干部。这一数据反映了高校的廉政文化教育起到了一定的成效,但也显示出其还存在的问题,腐败问题依然严峻,廉政文化教育有待加强。

(一)高校廉政文化教育取得的成效

近年来,高校积极响应国家的政策号召,积极加强对党员干部的学习教育。对党员干部进行“三严三实”专题教育,严格落实“三会一课”制度,让党员干部认清自己的身份,履行好自己的职责,转变自己的态度。近期,在党员中又积极开展“两学一做”学习教育,把教育从“关键少数”转向广大党员,也从以前的集中性短期教育转向了长期性教育。这些学习教育,虽说受教的人少,但是这些人在整个高校中处于核心地带,发挥着至关重要的作用,对其加强廉政文化教育,对其他人员也具有一定的辐射作用,也为在全校范围开展和加强廉政文化教育奠定了一定的基础。

同时在这严峻的反腐形势下,纪委的职能也得到了进一步的彰显,高校纪委更是结合学校实际情况,积极制定工作计划,开展廉政教育活动。同时高校各部门为了落实好廉政文化教育,制定相关的制度,在高校财务、科研及校园建设等各方面,严格把关,用制度来约束和教育大家崇廉。这些基础措施和制度的建立,为廉政文化教育提供了初步的环境保障,使大家的廉政意识有所提高。

(二)高校廉政文化教育存在的问题

1.思想认识不到位

首先,仍有很多人会觉得廉政文化教育针对的是党员领导干部,与普通教师没有什么关系。在以往的高校廉政文化教育中,主要是对那些掌握着巨大权力与财力的重要部门、主要领导进行廉政文化教育,高校廉政文化教育面对的对象较少,要进一步加强高校廉政文化教育,就要拓展受教范围。同时领导干部在思想上也不够重视,认为教育教学工作才是重点,廉政文化教育仅仅是为了完成任务和应付上级的检查。

其次,有的人不重视廉政教育,没有廉政理念,自觉不自觉的接受着腐败行为,羡慕那些特殊的利益,有的人的廉洁观念只是在自己的利益遭受到损害时,才会去举报,这样的行为其实反映着有的人渴望自己也有那样可以获得特殊利益的途径,这样的利益观是走向腐败征兆,这也恰恰说明高校廉政观的缺失,这样的思想认识极大的影响着高校的廉政文化教育和建设。

2.教育缺乏吸引力

在高校的廉政文化教育中,虽然取得了一定的成效,但我国高校廉政文化教育正处于探索时期,一方面没有形成成熟的教育内容与理论,教育内容针对性不强。高校的廉政文化教育主要是学习关于廉政方面的文件、制度,内容相对比较枯燥,缺乏生动性,吸引不起大家的兴趣。高校廉政文化教育只是简单学习文件和制度内容,不会结合时代特征和学生特点深化和创新学习内容,没有形成廉政文化亮点,只有丰富廉政文化教育的内容,增加教育内容的吸引力,廉政文化教育才会发挥良好的效果。

另一方面教育的形式主要是上传下达的文件指令和一些简单的横幅标语,廉政文化教育主要采取的是灌输法,缺乏廉政文化教育活动,很多学习者只是机械地接受,并没有把其形成自己的知识,进行探讨与交流,难以使廉政文化深入人心,廉政文化失去了其该有的价值。这样的教育一定程度上只会成为大家的负担,引起大家的反感。

3.监督机制乏力

高校正处于改革发展时期其相关制度的建设步伐与高校发展的速度存在着一定的差距,尤其是在高校廉政文化教育方面,制度建设作为廉政文化教育不可或缺的一部分,目前高校正处于探索阶段,相关的制度建设还不完善,廉政文化教育主要依靠上级的指令和平时的制度学习,以及人的自觉性,存在着廉政文化教育管理不到位的问题。一方面是廉政文化教育没有系统理论和教育办法,管理上不严格,没有配套的管理制度,监督大家更好的开展和落实廉政文化教育;另一方面,党风廉政建设和反腐败的制度和机制,既是廉政文化教育内容的一部分,又是廉政文化教育效果的体现,高校没有建立其与之相适应的长效机制。

4.没有良好校园氛围

中国两千多年的封建残余思想对高校发展影响严重,对高校廉政文化教育产生了巨大挑战,其“官本位”的思想更是像一颗毒瘤一样,侵蚀着广大领导干部。正是这种官本位思想,一些领导干部热衷于权力争夺、拉帮结派,认为官职和权力至上,把自己的官职和手中的权力作为获得特殊利益的途径,不为广大教职工和学生谋利益,校园里弥漫着挖空心思拉帮结派、阿谀奉承的气息。

加之全球化是当今世界不可阻挡的发展趋势,中国的优秀传统文化受到西方思想文化的冲击,西方敌对势力也是竭力宣传其思想观念和价值观念,其潜移默化的影响着我们广大教职工和学生的工作生活,使广大教职工和学生的理想信念和价值观念发生变化,盲目崇拜西方所谓的“自由”思想,西方的腐朽文化充斥在我们的校园之中。

俗话说:近朱者赤,近墨者黑。环境对人有着潜移默化的影响,好的环境促使人健康发展,坏的环境会对人的发展产生不良影响,甚至误入歧途。高校中的封建残余思想和西方腐朽思想,导致一系列不良的影响,使校园中存在管理者官僚主义作风严重、滥用权力的现象;存在着老师从教不廉、道德滑坡、学术抄袭的现象;学生中有着考试作弊、评优作假的现象。学校没有一个相对良好的环境,为廉政文化教育提供好的土壤。

   四、高校廉政文化教育的对策建议

(一)完善廉政文化教育机制

习近平总书记指出,“反腐倡廉建设必须常抓不懈,拒腐防变必须警钟长鸣,关键就在‘常’‘长’二字,一个要经常抓,一个要长期抓”。这就需要我们把反腐败的关口前移,早防范、早预防,阻断腐败的源头,完善相关制度,加强廉政文化教育。

首先,健全高校廉政风险防范机制。健全高校廉政风险防范机制是高校党风廉政建设和反腐败斗争的创新举措,是高校廉政文化教育的配套措施。首先是通过多种方法全面查找廉政风险,寻找出廉政风险可能出现的环节,锁定重点,建立健全工作规范,进行重点监管。针对这一重点领域,分岗位分层次进行廉政教育,努力提高其拒腐防变的的能力和恪尽职守的决心,在执行廉政防范机制的过程中加大执行力,强化督促检查的作用,适时的根据新情况,修正和完善机制。健全高校廉政风险防范机制是防止教育和监督不到位、高校教职工自律意识差而产生腐败行为的情况,是把反腐败关口前移的表现,阻断了腐败的源头。

其次,建立高校廉政文化教育机制。教育要靠制度来保证,监督要靠制度来落实,改革要靠制度来巩固,纠风要靠制度来深化,惩治要靠制度来规范。贯彻和落实廉政文化教育必须有强制有效的管理与监督措施。一方面要加强高校廉政文化教育管理制度和监督制度建设,使管理制度和监督制度双管齐下,把腐败行为扼杀在摇篮里。另一方面加强高校廉政文化教育队伍建设。加强专业教师在廉政文化教育方面的研究,研究出适合高校发展和反腐倡廉建设的廉政文化教育内容,拓展廉政文化教育途径;同时加强廉政文化教育干部队伍建设,制定出适合高校发展的廉政文化教育制度和监督机制,形成合力,积极落实廉政文化教育,监督廉政文化教育工作的执行,为高校廉政文化教育保驾护航;最重要的是管理者和教师在制定廉政文化教育的相关制度、完善其配套的措施的同时,更要加大对管理者和教师对政策法规以及相关制度的学习,加强职业道德教育,树立其廉洁从政、廉洁从教意识,为学生树立榜样。

最后,建立高校廉政文化教育奖惩机制。建立惩罚机制对在廉政文化教育中落实不力的行为进行责任追究,用制度去约束大家进行和落实廉政文化教育。建立奖励机制,是因为在高校廉政文化教育中,往往比较重视的是中监督和后惩戒,而忽视了激励机制的建立。建立高校廉政文化教育激励机制,最根本的目的就在于引导高校进行廉政文化教育,发动高校教职工和学生积极进行廉政文化教育。没有激励机制,高校教职工和师生没有动力,也没有激情去落实教育内容和腐败行为作斗争。

(二)创新廉政文化教育内容

1.加强廉政理论宣讲

只有了解廉政理论,才能更好的践行。首先,可以在全校范围内举办关于“廉政理论宣讲”的讲座,举办讲座的方法很传统也很保守。但是还是值得坚持,很多人不喜欢听讲座的原因是讲座的内容空洞很难吸引人,这就要求我们在廉政理论的宣讲过程中要注意结合实际,针对不同的受教群体,采用不同的方法,让枯燥的廉政理论通俗易懂,变得生动起来,增强其吸引力,同时还有利于廉政理论在受教者心中留下深刻印象。

其次,把廉政文化教育与大学生思想政治教育课程相结合,把廉政文化教育融入到课堂中去。充分利用思想政治课程,对大学生进行理想信念教育,坚定政治立场和共产主义信念,引导大学生树立正确的人生观、价值观和世界观,抵制各种腐朽思想的侵害。同时在课堂中加入党风廉政建设和反腐败斗争的内容,引导学生了解相关政策,把廉政文化理论内化于心,外化于行。

2.丰富廉政文化教育活动

高校在开展廉政文化教育的过程中,要充分利用教育资源,拓宽教育途径。廉政文化教育不仅是以课堂的形式开展的廉政理论宣讲,也可以把廉政文化引入到丰富多彩的校园娱乐文化中去。积极开展一些廉政文艺晚会、廉政歌曲比赛、创作廉政动漫剧等活动,充分利用各专业特点,让广大教职工和学生都参与进来。同时利用校园宣传栏、广播、学报宣传廉政文化知识和廉政文化活动。

校园廉政文化教育只是高校开展廉政文化教育的一部分,其也有其局限性。高校可以充分利用其周边的历史文化环境,去参观一些革命老区和博物馆等地,让他们在游览的过程中感受廉政文化,这些珍贵的历史文化更有说服力和感染力,给人以震撼之力,洗涤心灵。

3.利用网络平台传播

如今,网络已成为很多人获取信息的主要渠道,网络平台可以突破时空限制,随时随地进行浏览和学习,利用网络平台传播廉政文化,进行廉政文化教育,已成为不可逆转的趋势。高校师生对网络平台的利用率也是极高的,高校的网络平台也是多样化的,很多班级都拥有自己的QQ群和微信群,其在学生的日常生活和学习发挥至关重要的作用,而且各个院系和学校都有自己的微信公众平台和微博公众平台,我们可以把这些资源应用于廉政文化教育中。利用这些平台创作生活化的廉政文化教育内容,以更大限度的提高网路廉政文化教育的吸引力。这一方面不但是把廉政文化教育与现实的有机结合,也是对网络环境的净化。目前网络上的信息纷繁复杂,消极文化随处可见,网络廉政文化教育的开展优化了网络环境,是对广大师生思想上进行积极的引导。

()抓好“三风”建设

抓好“三风”建设就是抓好管理作风、教风和学风。高校领导干部的工作作风和管理作风直接影响着高校的发展,影响着教风与学风。抓好领导干部的作风问题,首先是要对其做好教育,提高其政治素质、文化素质和道德修养。其次,对其手中的权力和其工作进行严格的监督,在高校实行严格的校务公开制度,让领导的干部的管理工作在阳光下运行。

教风建设是对加强教师廉洁从教内容的落实,教师的师德教育是廉政文化教育的重要环节,教师的一言一行都在潜移默化的影响着学生的学习生活。抓好教师的师德教育是抓好教风的体现,加强教师的思想教育和职业道德教育,提高其职业道德。其次,科研工作是教师日常工作的重要模块,教师在科研工作中的作风也将对其教风有重要影响,要努力提高其科研水平,进行诚信科研,不滥用科研经费,把每一分钱用到实处。杜绝学术腐败、教风败坏的行为。

学风建设是高校工作的一个重要目标,也是衡量高校的重要指标。好的学风需要好的管理作风和教风做铺垫。好的的管理作风为学生和教师提供良好的榜样,为学校提供良好的氛围,同时管理者要做好学生的管理工作,用制度去约束学生;好的教风就是要求教师提高教学水平,使学生爱上学习、爱上课堂;在学生方面鼓励学生提高学习兴趣,加强自律,把管理和教学和学生自学有机结合起来,促进学风建设。

高校廉政文化教育作为高校党风廉政建设和反腐败斗争的基础,是高校发展各个方面的需要和当前形势所迫。加强和完善高校廉政文化教育内容、形式,加强对管理者、教师和学生的思想道德教育,建立健全相关管理和教育机制,建立起适合我国高校的廉政文化教育体系和机制,把高校廉政文化教育落到实处,在校园形成廉政文化氛围,有利于促进高校思想政治教育工作的开展,对推进高校的反腐倡廉建设有着重要的现实意义。

(作者李悦系西安文理学院政治学院在校本科生,赵华系西安文理学院政治学院副教授,博士(后))

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