您的位置: 首页>> 理论探索>> 西安廉政研究>> 2016年刊物>> 正文
西安廉政研究-2016.9
作者:廉政研究中心   发布时间:2017-03-30   点击数:
- 0-
目 录
[ 理论前沿] ]
党内监督论 ……………………………………… ……………  许耀桐 (1)
基于 基本范畴视角 建构 纪检监察学的哲学思考 … …… ……  杨永庚 (9)
[ 学思践悟] ]
看 从典型案例看 《 中国共产党问责条例》 》 执纪重点 ……凡 罗宇凡  陈聪 (12)
读 以案解读 《 中国共产党问责条例》 》 …军 张泽军 勇 李良勇 艳 罗艳  华海明 (15)
[ 调查报告] ]
对 基层民众对 “ 反腐倡廉” ” 建设的关注度与认同感 …博 高杨博  巩建萍 (21)
- 1 -
党内监督论
许耀桐
实行党内监督,是中国共产党之所以成为民主政党的标志之一。列宁指出,马克思
主义政党开展民主活动需要具备三个条件,即“完全的公开性、选举制和普遍监督”。
换言之,马克思主义政党如果不实行公开性、选举制和普遍监督,也就没有民主可说了。
在列宁为民主开列出来的三个条件中,“监督”成为最后的一道关口和防线。既然党内
监督如此重要,当然要下力气弄清楚它。围绕党内监督的提出和演进、党内监督的涵义
和原则以及进一步推进党内监督的改革和发展这些基本问题,本文做如下探讨。
一、党内监督的提出和演进
党内监督的思想,在马克思恩格斯创立世界上第一个共产党组织——共产主义者
同盟时便被提出来了。《共产主义者同盟章程》第二十九条规定:“同盟各级机关必
须采取必要的措施来保证同盟的安全并加强其活动,按照章程独立负责进行活动,并
立即把一切通知上级机关” 。这一条中讲的“必要的措施”,其中就包含着要运用
监督的手段,因为只有通过有关的监督措施,才能“保证同盟的安全并加强其活动”,
使全党上下团结一致,达到共同目的。《共产主义者同盟章程》在其第四十二条又规
定:“为了盟的利益必须对被暂令离盟者,被开除盟籍者和可疑者加以监视,使他们
不能为害。有关这些人的阴谋活动必须立即通知有关支部” 。这一条中所用的“监
视”一词,意思更加明确了,就是对不守党的纪律规矩的,或受到处分的、甚至离开
了党的党员,要进一步地加强监督,防备他们,以使他们不至于危及党的事业。1864
年,马克思恩格斯建立了国际工人协会(简称第一国际)组织。在马克思为国际工人
协会撰写的《国际工人协会章程和条例》中的第五条,做出如下规定:“总委员会同
各种工人团体建立联系,它应该使一国工人能经常知悉所有其他各国工人阶级运动的
情况;使社会状况调查工作能同时并在共同领导下进行;使一个团体中提出的但具有
普遍意义的问题能在所有的团体中加以讨论,并使协会在由于某种实际建议或国际纠
纷而需要它加以干预时能一致行动。在一切适当场合,总委员会应主动向各个全国性
团体或地方性团体提出建议” 。这里强调了总委员会具有一个基本功能,即“加以
干预时能一致行动”的党内监督功能。很显然,国际工人协会关于“加以干预”的党
内监督思想和功能,与共产主义者同盟所做的“加以监视”规定的精神,完全是一脉
相承的。如果说,在马克思恩格斯时期党内监督的思想首先被提出来并获得最初的探
索实践,那么,到了俄国十月革命胜利后的列宁时期,党内监督则成为党和国家的一
- 2 -
项重要的制度设计并得到广泛、有效的贯彻执行。苏共党章规定,中央委员会要“建
立党的各种机关并领导它们的活动”。1917 年 7 月,由苏联共产党中央委员会建立
了中央检查委员会,中央检查委员会必须在中央委员会领导之下开展监督。其负责检
查监督的工作主要有:党的中央机关是否迅速和正确地处理事务,中央书记处是否正
常地进行工作,检查中央委员会的会计处和各项事业。
由于中央检查委员会还只是隶属于中央委员会的一个内设机关,它不可能有效地
对整个党中央特别是对党的高层领导实行检查监督。有鉴于此,列宁在 1920 年 9月
苏共第九次全国代表会议上决定“成立一个同中央委员会平行的监察委员会”,它“应
当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的纪律的同志组成”。
1921 年 3 月,苏共十大专门做出《关于监察委员会》的决定,中央监察委员会由党
的全国代表大会选举产生,向党代表大会负责。中央监察委员会委员为专职,不得兼
任中央委员会委员和其他行政、经济方面的职务。监察委员会的任务是“同侵入党内
的官僚主义和升官发财思想,同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为等现象
做斗争” 。监察委员会分中央、区域和省三级,分别与本级党的委员会平行行使职
权,并向本级党的代表大会负责,做工作报告。这样,各级监察委员会就可以各自监
督同级党委成员,包括监察、检查党的最高层机关与上层领袖。1922 年 3 月苏共十
一大又进一步制定了《监察委员会条例》,强化了监察委员会的独立性和至高无上的
监察职能。除了党的监督机关外,在苏联国家机构中也设有政府的监督机关。1917
年 11 月 7 日,在苏维埃政权建立后设立的 3 个人民委员部中就有国家监察部。但在
当时它基本上由旧国家机关工作人员担任各项职务。为此,需要开展对旧国家监察机
关的改造工作。1919年4月9日,列宁、斯大林发布法令,撤销了旧的国家监察部,
把所有监察机关合并,组建了新的国家监察部。1920 年 2 月,国家监察部改组为工
农检查院,并在 1923 年 4 月召开的苏共十二大上成立了工农检查院和中央监察委员
会的联合机关。中央监察委员会和工农检查院两家合署办公,开创了一种新的监督模
式,可以同时加强对党政工作及其党政干部的监督。和当年列宁领导的苏共相同的是,
中国共产党夺取政权在全国执政后也加大了党内监督的制度建设。1949年11月,中
共中央做出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,在全国范围内建立
了党的纪律检查机构和制度。它对党的各级纪律检查委员会的职能作了规定:检查党
的中央和地方各级组织、党的干部、党员违反党纪的行为;受理、审查并决定党的中
央和地方各级组织及党员违反纪律的处分,或取消其处分;加强党的纪律教育,使党
的干部、党员能够严格遵守党的纪律、决议及国家的法令法规,以实现全党的统一与
- 3 -
集中。1955 年 3 月,党的全国代表会议通过了《中国共产党全国代表会议关于成立
党的中央和地方监察委员会的决议》,决定将纪律检查委员会改为监察委员会,并选
举产生了中央监察委员会。监察委员会的职责是:加强对各级党组织和党员干部执行
党的路线、政策的监督工作,特别是要加强对中央各部门(各党组)和各省(市)的
高级干部的监督工作,主要是监督他们是否有违反党的路线、政策、党章、党纪和国
家法律、法令的行为。1956 年 9 月召开的党的八大,进一步加强了党内监督制度,
确定了“双重领导体制”,即“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。
上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作,并且有权批准和改变下级监察委员
会对于案件所做的决定。下级监察委员会应当向上级监察委员会报告工作,并且忠实
地报告党员违反纪律的情况”。1962 年 9月,党的八届十中全会通过了《关于加强
党的监察机关的决定》,对各级监察委员会做出新的规定:一是扩大各级监察委员会
委员的名额,监察委员会的委员和候补委员应当多数是专职的,中央和地方各级监察
委员会的办事机构应予以加强;二是各级党的委员会必须加强对同级监察委员会的领
导;三是党的各级监察委员会应当加强对同级国家机关的党员的监督;四是地方各级
监察委员会有权不通过同级党委,向上级党委、上级监察委员会直到党的中央,直接
反映情况,检举党员的违法乱纪行为。不幸的是,“文革”使中国共产党的党内监督
制度遭到严重破坏,中央监察委员会被作为“复辟资本主义的黑据点和御用工具”于
1966 年底就陷入了停顿状态,1969 年 1 月更遭致撤销,党的九大和十大通过的党章
也都取消了设立党的监察机关的条款,党内监督的机构和制度不复存在。进入改革开
放新时期后,党内监督制度得以逐步健全与完善。1977 年 8 月,党的十一大通过的
党章决定恢复建立党的各级纪委。1978年12月,党的十一届三中全会摒弃了“以阶
级斗争为纲”的极“左”纲领,重新确立了党的实事求是的思想路线,选举产生了中
央纪律检查委员会,为党内监督工作奠定了重要的理论和组织基础。1980 年 2 月,
党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确规定:“必须采取
自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合的方法,加强党组织和群众对党的领
导干部和党员的监督”,成为新时期党内监督制度建设的重要文件。1982 年党的十
二大党章重新恢复了“党的纪律检查机关”的规定,对各级纪律检查委员会的产生办
法、设置、职权、任务等都做出了新的规定。1997 年党的十五大提出,开展反腐败
斗争必须“坚持标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键。通过深化改革,
不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”,突出了党内监督的作用。2003 年 12 月,党中
央制定和颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《监督条例》),
- 4 -
这是中国共产党历史上制定的第一部党内监督条例,它的颁布和实施成为党内监督制
度建设的里程碑。
二、党内监督的涵义和原则
邓小平在《共产党要接受监督》中明确指出:“对于共产党员来说,党的监督是
最直接的,党对党员的监督要严一些”。为达到这样的目的,中国共产党必须开展党
内监督。党内监督,概言之就是党在自身的组织架构内部,各级组织和党员、干部依
据党章和党的纪律规矩,相互间检查是否遵纪守规的 工作方式和活动方式。通过党
内监督,才能保证各级组织和党员、干部的行为在任何情况下都不违背党的纪律规矩
并对违反者根据实际情况给予相应处置。党内监督分为专门性监督和一般性监督。
所谓专门性监督,是指由负责专职监督工作的机构来进行。在目前情况下,我们
党负责专职监督工作的机构如《监督条例》规定的“党的各级纪律检查委员会是党内
监督的专门机关” 。党的各级纪律检查委员会作为党内监督的专门机关,主要负责
协助同级党的委员会组织协调党内监督工作,组织开展对党内监督工作的督促检查;
对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督;检查和处理党的组织和党员违反
党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件;向同级党委和上一级纪委报告党
内监督工作情况,提出建议,依照权限组织起草、制定有关规定和制度,做出关于维
护党纪的决定;受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉,保障
党员的权利。专门性监督的特点是具有很强的组织性、专业性和权威性。例如,党的
中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度,建立专职巡视机构,设立巡视组,
对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督,实现巡视全覆盖。中央巡
视工作领导小组办公室设在中央纪律检查委员会,省、自治区、直辖市党委巡视工作
领导小组办公室设在同级党的纪律检查委员会。各巡视组在一段时间里通过对巡视对
象的全面的或专项的巡视监督,可以集中有效地解决巡视对象存在的问题。
所谓一般性监督,是指由党内全体党员参与的监督工作。中国共产党的全体党员
都享有监督的权利,如《监督条例》规定的,党员在党内监督方面的责任和权利主要
有:及时向党组织反映群众的意见和要求,维护群众的正当利益;对党的决议和政策
如有不同意见,在坚决执行的前提下,可以在党的会议上或向党的组织提出保留,并
且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央反映,但不得公开发表同中央决定相反
的意见;在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员,勇于揭露和纠正工作
中的缺点、错误;检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实,同消极腐败现象做
斗争;参加党组织开展的评议党员领导干部活动,发表意见。一般性监督虽不及专门
- 5 -
性监督的组织严密性和规模效应性,但自身也具有明显的不可替代的特点,如更突出
的广泛性、灵活性、及时性和经常性。就党内监督的专门性和一般性的关系来看,两
者之间存在着紧密的联系和统一性。
这就是说,专门性监督并不是可以脱离一般性监督的,而恰恰是依靠着一般性监
督,以一般性的监督为基础。以巡视检查为例,在巡视检查期间,巡视组可以很好地
通过党员、干部的举报、揭发等方式,发现问题,解决问题。反之,一般性监督也不
能离开专门性监督。例如,一般性监督所提出来的问题,特别是涉及违纪违规的重大
问题,不能自行得到解决,必须通过专门的监督机构和专门的监督途径最终才能得到
解决,使监督获得确认,具有权威性。无论是专门性监督还是一般性监督,党内监督
都要在各级党委的领导下,进行工作部署,开展监督活动。因此,《监督条例》规定,
党的各级委员会在党内监督方面履行下列职责:领导党内监督工作,明确同级纪委和
党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委)在党内监督
方面的任务和要求;制定贯彻上级党组织和同级党的代表大会关于加强党内监督工作
决议、决定的措施,研究解决党内监督工作中的重要问题;对党委常委、委员,同级
纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委)的领
导班子及其成员进行监督;对下一级党组织及其领导班子,特别是主要负责人进行监
督;党的地方各级委员会和基层委员会监督上级党委、纪委的工作,提出意见和建议。
各级党委对党内监督的领导,是一种比较特殊的党内监督形式,从《监督条例》做出
的规定来看,可以说它兼具、涵盖了专门性监督和一般性监督两个方面。要搞好党内
监督,在实行专门性监督和一般性监督的过程中,不但需要加强各级党委对各级纪委
的监督检查工作的领导,而且必须认真贯彻落实五个原则。
一是党务公开原则 。《中国共产党党章》规定,“党的各级组织要按规定实行党
务公开,使党员对党内事务有更多的了解和参与”。党务公开原则是实行党内监督的
先决条件,这是因为,如果没有党务公开,党内同志无从了解党的活动情况,当然也
就无法进行监督工作。党务公开主要包括七个方面的公开:公开党组织决议、决定及
执行情况,公开党的思想建设情况,公开党的组织管理情况,公开领导班子建设情况,
公开干部选任和管理情况,公开联系和服务党员、群众情况,公开党风廉政建设情况。
二是党内民主原则。 。党内民主可以使党员和党组织的意愿、主张得到充分的表达,
积极性、创造性得到充分的发挥。党内民主由四大内容组成:民主选举、民主决策、
民主管理、民主监督。其中,党内监督属于民主监督的范畴,本身就构成党内民主不
可分割的一部分。正因为有了党内民主原则这个基础条件,党内监督才会对其他的三
- 6 -
大党内民主形成支撑保障的作用。党内监督对于党的各级领导机关和干部都应由选举
产生的民主选举制度,党内讨论和决定问题实行少数服从多数的民主决策制度,党的
各级委员会实行集体领导、个人分工负责相结合、党员群众广泛参与的民主管理制度,
都发挥了督促推动的作用。
三是党内平等原则 。《中国共产党党章》规定,“在党的纪律面前人人平等。加
强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督,不断完善党内监督制
度”。党内平等原则是实行党内监督的基本条件,它表明中国共产党所有的党员不论
其职位高低、资格深浅、权力大小,一律都是平等的。这意味着,在党内没有特殊的、
可以不受监督的党员。《中国共产党纪律处分条例》规定:“坚持党员在党纪面前人
人平等的原则。党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员。凡是违犯党纪的行
为,都必须受到追究;应当受到党纪处分的,必须给予相应的处分” 。这就是说,
不管是谁,如果违纪违规,都要受到公正平等的处置。
四是党员权利原则 。党的十七大报告提出,“尊重党员主体地位,保障党员民主
权利”,从而阐明了党员是党内的主体,党员要能成为党内的主体,必须享有充分的
民主权利。《中国共产党党员权利保障条例》规定,党员有权以口头或者书面方式对
本地区、本部门、本单位的党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡
议;有权在党的会议上以口头或者书面方式有根据地批评党的任何组织和任何党员;
党员有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实;有权
向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求;有权向所在党组
织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。这些表明,党
员权利原则是实行党内监督的根本条件。
五是依规治党原则。早在 1938 年,毛泽东在党的六届六中全会上做了《中国共
产党在民族战争中的地位》的报告,在讲到党的纪律时说,“为使党内关系走上正轨,
除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机
关的行动”。毛泽东首提“党内法规”,把党的纪律比作法规,强调纪律的严肃性、
严格性,确立了党的建设的法治原则。2016 年 1 月,习近平在十八届中央纪委六次
全会上发表重要讲话,强调要“坚持全面从严治党依规治党,创新体制机制强化党内
监督”。从严治党、依规治党,体现了党内监督的法治精神。依规治党原则是党内监
督的合法性条件,为推进党内监督确定了准绳和正确的方位。
三、党内监督的改革和发展
党的十八大尤其是十八届三中、四中全会召开以来,党的建设进入了全面从严治
- 7 -
党的新阶段。全面从严治党,要求全面推进党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度
的“五位一体”建设,这其中哪一个都少不了要加强和完善党内监督的工作和制度建
设,都要求进一步推动党内监督的改革和发展。
首先 , 推进党内监督必须加大党内监督体制机制的改革和发展 。由于党内监督的
专门机构是党的各级纪检部门,这里讲的党内监督体制机制的改革和发展,主要集中于
党的纪检体制机制的改革和发展。根据党章规定,目前党的地方各级纪委和基层纪委在
同级党委和上级纪委双重领导下进行工作,由此产生的体制性障碍主要表现在:纪委依
附于监督对象、无独立权力体系、地位低下、威慑不强、运转不畅、实效不佳。其实,
这样的体制性障碍源自苏联。前面指出,列宁时期曾经建立了与中央委员会平行的中央
监察委员会,两者都由党代会选举产生,因而具有独立性和至高无上的监督功能,地方
各级监委会亦是如此。然而,后来在斯大林领导之下,中央监察委员会的地位发生倒退
走样,被降至必须接受中央委员会的领导。1939 年 3 月召开的苏共十八大做出规定:“党
监察委员会在联共 (布)中央之下工作。……并在联共(布)中央领导下和按照它的指
令来工作” 。与此同时,地方各级监委会也要接受同级党委和上级监委会的领导,这就
是“双重领导体制”,导致同级纪委实际上无法监督同级党委。为了改革纪检体制机制
的弊端,中共十八届三中全会《决定》指出,“改革党的纪律检查体制”,“推动党的
纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导”,
变“主要接受同级党委领导”为“主要接受上级纪委领导”,这一变革的实质是加大了
纪检系统垂直化领导的力度,纪检机构的独立性、权威性开始显著回升。但这样的“主
要接受上级纪委领导”,还仅限于“查办腐败案件以上级纪委领导为主”。因此,有必
要继续加大改革力度。第一步,在把保持党的纪律检查工作双重领导体制作为一个过渡
期时,应把组织、人事、纪检工作等在内的全部,都归于主要接受上级纪委领导。第二
步,在条件成熟时,结束双重领导体制,建立由各级党代会选举产生的与各级党的委员
会平行的纪律检查委员会体制。
其次, , 推进党内监督必须坐实党员主体地位并有效落实党员的党内监督职责和权利 。
这几年,在谈到党内监督乏力时往往可以听到这样的议论:“上级监督下级太远、同
级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚”。之
所以出现这样的情况,归结而言,党内监督如果仅靠组织和纪检部门的监督是远远不
够的,还必须有力地借助来自于全体党员参与的监督。但目前党员的监督并没有发挥
应有作用,究其原因在于党员主体地位的缺失和党员监督职责与权利的落空。
从理论上说,《中国共产党党章》和其他的相关条例,其实已经规定了党员的民
- 8 -
主权利,共有 18 种之多,即:知情权、参与权、管理权、培训权、建议权、批评权、
监督权、表决权、选举权、被选举权、控告权、申诉权、辩护权、作证权、请求权、
保留意见权、检举或揭发权、罢免或撤换权。这些权利的规定,奠定了党员坚实的主
体地位。而关于党员监督的职责和权利的规定,更直接赋予党员负有履行党内监督的
重大使命。那么问题在哪里呢?主要存在于实践领域。一是党员自身的民主素质不高
的问题。中国共产党现有党员 8700 多万,但无论是普通党员还是党员干部,对党员
民主权利的认识和要求都不高。例如,党组织的一些领导往往对党员的民主权利讲得
少,不少党员同志对自身拥有的民主权利认识也不足,因而屡屡造成党员民主权利保
障落实不到位,或者党员由于素质不高,不能正确地行使民主权利。为此,必须提高
党员民主素质,引导党员正确行使权利、认真履行义务。解决党员自身民主素质不高、
影响党行使监督权利的障碍问题,主要应开展广泛、有力的宣传教育,组织党员认真
学习党员民主权利,从而牢固地树立党员民主意识并能够有效地运用属于自己的民主
权利。二是行使党员履行职责容易遭受打击报复的问题。党员履行监督职责,常常是
对领导干部提出批评意见,或者据实检举揭发其错误、劣迹,往往对领导干部造成被
动、不利,甚至形成一种威慑,因而很容易遭自领导的打击报复,这就使得党员把履
行监督职责视为畏途,影响了行使民主权利的积极性,构成党内监督的严重障碍。解
决这些问题的出路在于,要在全党范围严肃政纪政风,构建良好的政治生态。习近平
多次强调政治生态的重要性,指出自然生态要山清水秀,政治生态也要山清水秀;要
着力净化政治生态,营造良好的政治监督环境,切实保障落实党员的民主权利和监督
职责,坚决处理党员因履行民主权利和监督职责而遭到阻力和遭受打击报复的问题。
最后 , 推进党内监督必须加大权力监督尤其是对 “ 一把手 ” 权力的监督 。《监督
条例》指出,“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领
导班子主要负责人”。之所以做这样的规定,是因为党的各级领导机关和领导干部,
特别是各级领导班子主要负责人,手中掌握着重要的权力。当手中握有重权又不受约
监督时,自然就容易出事。从 2000 年至 2014 年 3 月底,15 年间我国共有 367 名厅
局级以上官员发生权力腐败案件。其中,担任或曾经担任“一把手”领导职务的有
219人,占了60%左右,近八成在党委核心部门工作;2014 年 1 月至 7 月,涉及全国
31 个省、直辖市、自治区的 500 余名官员,被中纪委先后点名通报,而在落马官员
中位高权重的“一把手”也居多。对权力的监督,尤其对“一把手”权力的监督,既
是党内监督的一个重点,也是一个难点。目前的问题在于,一是主要领导者和“一把
手”的权力太多、太大,诸如干部人事、财政金融、产业规划、外资引进、工程项目
- 9 -
等,无不经由“一把手”拍板定案,这导致了监督的难度加大。二是权力运行仍然不
够公开、透明,虽然对党务公开、政务公开已做出了规定,但现实情况是:是该公开
的全部公开了,还是留有死角?是真的按照制度规定规范地运作了,还是做一些表面
文章,绕过了一些关键的环节?党务公开、政务公开的效果如何判断,是由党委班子
和领导本人说了算,还是应该进行全面的、科学的考核评价?这些问题并没有完全弄
清楚,也尚未做出明确的要求,事实上全凭有关的党组织和“一把手”的自我理解、
自我约束,既可以这样做、也可以那样做,各取所需、各显其能。三是主要领导者和
“一把手”权力的使用,究竟哪些不当行为可以被认定应进入监督和责任追究的范
围?启动和进行监督和责任追究的具体程序是什么?监督和责任追究的裁定结果怎
样才算是有效?诸如此类的问题也都没有弄清楚。因此,为了对主要领导者和“一把
手”的权力进行有效的监督制约和责任追究,就必须对权力进行科学的分权、限权,
建立权力清单、责任清单制度,并把关于权力监督的原则规定具体化、细致化,达到
实用的程度。
这样,对权力有效控制的党内监督才能真正地运转,对权力有效控制的党内监督
才能真正地运转起来,收到良好效果。
(本文摘自《中共天津市委党校学报》2016 年第 3 期,作者系国家行政学院教授,博士生导
师,北京大学政府管理学院教授)
基于基本范畴视角建构纪检监察学的哲学思考
杨永庚
习近平总书记指出,我们党作为执政党,面临的最大威胁就是腐败。中国共产党纪
检监察理论的成熟和运用使党能够消除腐败,永葆先进性和纯洁性,担当伟大复兴历史
使命。新形势下从严治党以问题为导向,以科学理论为指导,需要对我党纪检监察方法
及其实践进行科学总结,建立纪检监察学。十八大以来中央关于纪律和法律重叠、纪法
分开等一系列重要思想,以及由此进行的党内一系列文件、法律的修改和党内新文件的
出台为建构这个学科提供了可能。围绕这些文件精神,理论界提出构建纪检监察学科,
旨在探讨纪检监察学构建中的若干基本问题。作为一个新学科能否成立,最关键的是能
否概括出属于自己的独特的学术概念,能否把这些概念用作该学科的学术范畴并阐明诸
范畴之间的逻辑关系。这就需要对纪检监察学的基本范畴进行哲学思考。
- 10 -
一、纪检监察学及其在中国的必要性
一部人类社会发展史从一定程度上讲,既是权利与权力的博弈史,也是腐败与反
腐败的斗争史。反腐败理论与实践,需要就反腐倡廉的诸多问题以及制定和实施党和
国家纪检监察政策过程中出现的种种问题进行探讨。中国共产党始终把反腐倡廉当做
国家的基本职能之一,是世界上较早建立科学的党内监察制度的政党之一,成立了相
应的党和国家机构,但反腐败斗争的理念不能只是建立在揭露和追究腐败分子上,而
是要与反腐败政策的相互配合和对反腐败政策的执行过程进行监督、执纪和问责,建
立中国特色的纪检监察学被突出的提出来了,并认为纪检监察学主要有两个功能,一
是体现在廉政思想教育中引导功能,它是以对规范和精神的认同为核心的,如“八项
规定”的选择,党内法规和国家法律的衔接与分离的选择,对社会转型期腐败与转型
正义的态度选择等,二是体现在纪检监察领域的指导功能,它是以规范下相应政策选
择的形态出现的,比如“零容忍”态度的选择,G20杭州峰会关于“海外追逃追赃”
主题的选择、官员财产公开的选择等。纪检监察学中的廉政思想教育问题往往随着规
范的相对稳定期而告一段落,而纪检监察领域的实践问题因应活生生的现实,则由于
其丰富多彩成为核心问题。其指导功能主要是围绕规范的解释和实施、事实和社会情
势的认定与考量,围绕党纪中重大问题展开,它将调和规范的坚定性与灵活性这两种
主张,并提供一种理论成长的原则。
科学理论一旦结合实践,就会释放出巨大的能量。中国需要用自己正确的、系统
的纪检监察理论统一全民思想,凝聚民众共识,以此把握和处理纪检监察过程中规范
与事实的关系,其前提是要梳理和归纳中国古代以来监察学的脉络及其基本范畴。通
览中国古代以来监察学说史,大致都存在某种相对稳定的监察学。在转折时期以及社
会变革过程中,监察普遍存在三种形态回应时代和社会的现实。其一,明确规定的被
民众认可的制度规定,这成为传统的、经久的、普遍适用的监察学。比如中国古代以
来设置的监察机构都规定的职权和职责等,后来发展到监察的严格规范等。其二,当
社会突变和转折时期或疑难案件中出现法律违背普遍的道德准则时,产生以道德突破
规范的监察学。比如中国古代的王朝更替。在这种政治巨变时期,监察程序正义相较
于实质正义需要突破和超越,这就是所谓的转型正义 。其三,当社会事实的急剧变化
导致监察缺漏之时,监察因事实而突破规范,如纪检监察体制与机制改革,它注重结
果导向,强调社会效果,用监察的结果弥补传统上普遍适用的严格规范。
当代中国正处在大规模的发展时期,又适逢全面从严治党的关键时期,纪检监察
活动围绕“纪律”展开,纪检机关的一切工作任务以“纪律”为重点而延伸出来,“纪
- 11 -
律”是纪检机关考虑问题和部署工作的出发点、着眼点和落脚点。这个时期的纪检监
察观念,交织着中国古代传统监察观、中国新民主主义革命根据地时期的监察观、新
中国成立初期的纪检监察观、经典马克思主义党建学说和观念、当代中国社会主义改
革时期的监察观等。在这些不同的纪检监察观中,虽然有的是相互排斥的,却都在这
个时期共同存在。需要从自古及今、源远流长的中国监察史与监察思想史中加以发掘、
整合与提炼许多概念和理论问题。党的十八大以来把“纪律和规矩挺在法律之前”,
许多社会问题仍会持续集中凸显,离不开纪律建设作为治本之策,于是人们把纪律与
行动联系起来,纪检监察也就具有了动态和开放的特征。不同地区的纪委,有区域性
差异的纪检监察观念;不同审级的纪委,也有不同的理念,进而影响着各自的纪检监
察政策和纪检监察行为,使得国家纪检监察的统一性受到挑战,一些地方纪委工作中
出现了机械对应、生搬硬套或人为的“宏观调控”,精准监督执纪问责本领需要提高。
这都需要从理论上揭示纪检监察生成的方法、途径和过程,创制关于纪检监察生成的
一整套概念,阐明纪检监察学生成的内在矛盾运动。
当前中国纪检监察中丰富多彩的实践与事实亟需纪检监察学予以澄清,比如,如
何处理纪律和法律的关系,如何处理纪检专业化与民主化的关系。许多现实问题以政
治话语的形式提出来,比如“顾全大局”与“独立纪检”构成辩证关系;“能动监察”
与“纪检克制”构成辩证关系;“社会效果”与“纪检效果”构成辩证关系;“纪检
效率”则与“纪检成本”构成辩证关系;宽严相济与纪律处分规范定制构成辩证关系。
此外,还有一些问题是现实中存在的、没有被概括出来的,诸如,我们需要什么样的
纪检监察公平观,纪检监察正义观中的实质正义与形式正义的关系如何处理?纪检监
察中的纪律处分与保障党员个人权利的关系,纪律处分规范定制与宽严相济的关系,
如何处理党纪与具体制度的关系,纪检监察成本与效率的关系等。这一系列问题都在
挑战我们的纪检监察规范和理论。
实践的发展呼唤着理论的回应。在面对新问题、新困难的情况下,中国需要树立
真正符合纪检监察规律、符合中国传统特质和现实国情的纪检监察理念,建立有利于
从国家治理上探索纪检监察现代化的纪检监察学。在解读中国实践、构建中国理论方
面,中国学者要善于淘汰过时的旧概念,提炼标识性的新概念,打造修缮反映新现象
的新概念、新范畴和新表述。对传统廉洁文化从个人修身、廉洁从政和治国理政三个
不同层面进行学理性归述。现实中以习近平总书记为首的党中央提出监督执纪的“四
种形态”、纪检监察在统筹推进“五位一体”和协调推进“四个全面”战略布局中出
现的实践经验是构建一种稳定纪检监察学的现实条件。随着从严治党的深化,民众纪
- 12 -
律和规范意识的增长,纪检监察学理论界对纪检监察学研究的长期准备,作为构成纪
检监察理论的细胞和基本单位,一些涉及纪检监察学的基本问题和纪检监察学的范畴
正在浮现,纪检监察专业共同体对相关问题的共识也初步形成,纪检监察实践的成熟
度也已经允许纪检监察学的建立。
二、从党政监督到纪检监察学
在中国历史上,《孟子》一书中最早提出“明足以察秋毫之末”的理念,战国时
代监察制度开始萌芽,以后历朝历代一直都设有以监察为职能的官方机构。中国共产
党成立以来,起初也是强调监察,如 1927 年党的五大首次决定设立党的中央监察委
员会,建国后的 1956 年中央人民政府也成立人民监察委员会,履行“监察”职能;
1950 年中共中央发布《关于党的各级纪律检查委员会领导关系问题的指示》,开始
有了“纪检”一词;1992 年党中央国务院决定中央纪委、监察部合并,出现了“纪
检监察”一词。中国共产党长期以来始终重视对权力的监督,认为“党政监督”在我
国监督体系中举足轻重,是我国监督体系建设的决定性力量,甚至把监督看成是防止
腐败的唯一手段。但是,从目前我国的国家监督体系建设情况看,无论是理论上还是
实践上,都存在着一些突出的问题,表现在三个方面:
从理论研究上看,我国的理论界对国家监督体系的研究,目前仍处于“一揽子”
研究的局面。一谈“监督”,就笼而统之地谈“国家监督体系”,就面面俱到地谈“五
种监督制度”(党的监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督)。即使是对
这些监督制度的研究,停留在对这些监督制度的一般性介绍上。这既难以深入,也缺
乏重点,基本上属于“解释性研究”和“介绍式研究”。特别是有的学者把“纪检监
察”直接称之为“党政监督”,认为它们之间可以通用。这不仅是对概念和范畴的模
糊不清,更是理论上的极大混乱。只有不断创立新的理论学科,“把改革开放以来,
特别是近年来党中央出台的重要文件和党内法规中关于党内政治生活、党内监督的有
关规定和要求体系化”,进行专门化研究,理论建设才会进一步深刻和成熟。
从现实情况看,改革开放以来,我国的国家监督体制和制度建设,都与中国传统
文化、经济发展、政治改革以及社会转型等诸多因素相互交织在一起,新时期党的建
设和政府法制建设特别是在开展党风廉政建设和反腐败斗争,均属于权力制约腐败的
反腐范式框架之内。随着社会主义市场经济体制的建设和不断完善,纪检监察体制和
党内监督制度等都在发生着深刻的变革,如十八届三中全会《关于全面深化改革若干
重大问题的决定》中就提出,要变“主要接受同级党委领导”为“主要接受上级纪委
领导”,同时社会结构正在被不断的扩展和扩容,要围绕权力、责任、担当来设计制
- 13 -
度,如 2015 年 3 月 23 日中纪委网站“学思践悟”专栏刊发的《全面从严治党要把纪
律挺在前面》一文提出,纪委的职责是依“纪”进行“监督执纪问责” 。可见“监
督”仅仅是纪委工作任务的一部分,而不是全部,如果继续用这样的范畴显然不能适
应现实的需要。实践中也是“一大堆”丰富多彩、鲜活新颖、令人耳目一新的关于监
督的“制度群”,没有上升为“监督学”。
从学科发展看,十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大
问题的决定》指出,要纪法分开,把纪律挺在法律之前,这意味着纪检监察是某种类型
的行动过程,它究竟可能导致什么样的后果和影响,在“党政监督”的范围内很难给出
确切的答案,由“党政监督”发展到用《中国共产党党内监督条例》体现的“纪检监察
学”是我国当前纪检监察理论发展的一个必然要求和学科发展的必然趋势。由于纪检监
察学还处于探索初期,应该从规范、价值和事实三个维度来确定研究对象,由此也会产
生纪检监察学的三种方法,即规范分析、价值判断和社会实证。这个研究对象的确定取
决于纪检监察的国家性、社会性和意志性等三个特点。国家性决定了纪检监察学的“规
范”之维,即以党章等为根据,用规范实证分析纪检监察学,反腐倡廉已成为不可逆转
的大趋势,不断地走向制度化;意志性决定了纪检监察学的“价值”之维,反腐倡廉已
成为全党的意志,以理性行为理论和计划行为理论为归宿;社会性决定了纪检监察学的
“事实”之维,以纪检监察实践结果为导向。谁要停止反腐或反腐不力,人民群众就会
起来反对谁。更进一步讲,它关系到我国科学纪检监察学的构建。
任何一个学科“体系”,都必须具备两个基本特征。一是体系的内部协调性,即
内部各具体范畴之间、各个子系统之间要协调一致,这是保证体系稳定的基础;二是
体系的对外开放性,即该体系与外部相关的其他体系要有沟通交流,这是促进体系发
展的条件。纪检监察学是一个以纪律为刻度由若干子系统所构成的完整逻辑体系,研
究纪检监察一般理论和规律,其本身所具有的“特殊的矛盾性”是监督执纪与问责的
矛盾。理论体系大体包括三个部分:(1)规范论,是关于纪检监察的本体理论,即
关于《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工
作条例(试行)》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督
条例》等,这些规范性文件蕴含着纪检监察性质及其功能的认识和概括;(2)价值
论,是对纪检监察活动追求的价值取向的认识,它以“维护和促进社会公平正义为核
心价值追求”,是反映纪检监察对社会的意义和贡献,以及社会对纪检监察的认识和
评价等方面。纪检监察的价值范畴很多,但主要有秩序、正义、自由、效率等四个范
畴;(3)应用论,即关于纪检监察实际运用的理论,是对规范实际应用到具体案件
- 14 -
活动中社会背景、运行过程和操作程序的认识和概括,如纪检监察信访、办案、审理、
教育、举报、纪律处分、责任追究,以及党风廉政建设等。在语言表达上采用党言党
语、纪言纪语,不套用法言法语。
这样的范畴体系是人们对纪检监察现象的认知分类,虽然由于事物种类千差万
别,或者划分标准不一,以至于范畴实际交叉而错综复杂地存在着,每一个范畴因时
间和场合的变化而处在不断的变化之中。从不同角度不同标准对范畴进行的划分和界
定,范畴的种类纷繁多样,可帮助我们对纪检监察规律的认识进一步深化、条理化和
系统化,因而有必要提出“纪检监察学”的学科构想。通过这一平台,不但有利于抓
住“违法”必然“违纪”这一核心问题,培养一批专门从事纪检监察工作的队伍,促
进纪检监察工作的专门化和专业化,而且可以创办专门的纪检监察理论研究机构,使
我们对纪检监察问题的研究走向深入。
三、基于纪检监察规范、主体和行为的三对基本范畴
由纪检监察中的规范与事实的二元张力关系,可以产生各种纪检监察理念、观念、
主义、学说甚至所谓的取向,它们构成了纪检监察的价值观。从纪检监察价值观看纪
检监察学,有一对基本的价值范畴(关系),即形式正义与实质正义,放到纪检监察
工作中,也就是纪检监察形式正义与实质正义的关系。实际上,形式正义往往是纪检
监察工作本身重点关注的,实质正义常常是民众和领导专门强调的。
纪检监察的形式正义和实质正义都有各自的具体构成。形式理性和形式正义有三
个要素:一是规范,即与社会事实相分离的纪检监察依据,是指公平、正义的要求或
其他道德层面的要求;政策是纪检监察对于社会经济、政治或者社会问题的改善;二
是程序,是指通过一套完善的规范和制度实现对纪检监察机关在行使职权、履行职责
的过程中应遵循的顺序、方式、时限和步骤的控制;三是专业,队伍发展是纪检监察
建设规划的基础和前提。由于纪检监察主体的专业性及其职业思维,其专业属于形式
理性,是与民众思维的实质性倾向相对的。与之对应,实质理性或实质正义也有三个
方面:一是事实,即社会事实,比如纪检监察面临的政治、经济、社会形势与状况,
因此会出现依政策处理的情形,政策适用便成了一种事实考量;二是实体权利义务内
容,如果适用规范的结果是不公正的,则引用政策;三是民众的情感判断,由此抽象
的纪检监察规范、甚至道德被强行适用到具体案件的处理中。形式正义与实质正义各
自的三方面要素,都汇聚指向纪检监察规范、主体与行为这三个问题,它们恰恰是纪
检监察的最重要的三大问题。
根据这三大问题,在以纪检监察的形式正义和实质正义的基石范畴之下,结合西
- 15 -
方监督学或我国传统监察学,可梳理并筛选出中国特色的纪检监察学三对并存的基本
范畴:
1. 规范至上与结果导向 。它是纪检监察学对纪检监察基本方面、基本联系、基本
过程的抽象的基本范畴,体现的是纪检监察规范的总目标及判断衡量标准问题。有的
学者强调经验比逻辑更重要更可靠,因为结果比规范逻辑更重要。有学者强调纪检监
察规范的优先性和确定性,而不是结果的合目的性。笔者认为,需要把规范与结果兼
顾,把范畴的辩证关系放在具体的场景下认识,才能得到合理的解释。如果把遵循规
范看成纪检监察的理想目标,那么可以把结果视为纪检监察现实目标。规范目标强调
规范的普遍性、优先性和制度反腐。由于“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、
长期性”,但目前我们国家的反腐败,离真正的制度反腐还有很大的距离;结果目标
强调具体案件结果的合理性和合目的性。纪检监察通过“抓早”“抓小”等制度的合
理安排,防止系统性的违纪,使得违纪只能是个案,而非整个官员群体的普遍情况。
2. 纪委主体与民主参与 。纪检监察合署以来纪委的工作任务定位是“党风廉政建
设和反腐败”,需要处理好“权力内部制约的角度下进行的权力反腐”和“相应的民
众权利中展开的反腐”的关系。纪委要组织协调,依靠群众支持参与,“纪委主体”
与“民主参与”就必然成为纪检监察学的基本范畴。因为“纪委主体”体现了纪检监
察主体的特性与出发点,是反映纪检监察权力的行使者和责任的承担者的立场、思维
和方法等问题的基本范畴。从纪委职责来看,强调纪检监察主体的专业性,强调纪检
监察过程的程序性,强调纪检监察根据的规范性或先定性,强调与社会间关系的独立
性、隔离性或封闭性,强调纪检监察方法的选择与纪检监察理由的论证。同时,“人
们对腐败行为的唾弃将使得它难以有滋生和发展的土壤”,民众在面对腐败行为时会
有不同的反应,这需要改变纪检监察向民众进行信息传递的单向性,积极回应平等沟
通主体。
3. 消极克制与积极能动。 。之所以把纪检监察克制与纪检监察能动作为纪检监察学
的基本范畴,是因为它体现的是纪检监察行为包括行为态度、行为方式和纪检监察方
法等的面向。纪检监察按照其原本的规律来讲,需要保持审慎和克制,保持冷静和消
极。转型期,中国社会和民众要求从维护社会公平正义的层面上考虑纪检监察的积极
功能。张祖钧、张乾元对媒体上出现的“反腐败选择论”、“反腐败赦论”、“反腐
败适度论”等观点进行了分析与驳斥。消极克制的基本宗旨是回避案件,不积极处理
案件。对腐败事实听之任之,对网络或现实社会中反映的问题一概称之为“谣言”“虚
假信息”等,这是需要对纪检监察消极克制与积极能动关系进行正确认识。
- 16 -
以上三对范畴的辩证关系最终都指向或归结到纪检监察的正义观,即怎样处理三
对关系才是符合纪检监察正义的。这三对范畴的逻辑顺序关系中纪检监察活动的规范
标准是第一位的,其次是纪检监察行为程序,再次是纪检监察主体及其思维方式。
第一,规范是一种义务,在民众的行为之前就存在着,民众处理问题时的基本原
则是遵循规范。但是由于规范与事实不断出现不对称和反差,因而可能出现对规范的
怀疑、违背,甚至出现抛弃规范的做法。良好的结果是民众行为及党和国家制定规范
的真正目的。于是规范与结果之间出现了不对称关系,规范目标与结果目标的两种观
念应运而生。第二,当规范与事实的冲突被从纪检监察程序转移到民众中间,便出现
了民众对这个问题的见解——民众根据生活逻辑进行思维。民众的思考注重结果与实
体内容,而纪委的专业思维本质上是规范思维,是比较复杂的。对规范与事实的认识,
两种人可能会有截然不同的态度和判断。因而,随之出现专业逻辑与民众逻辑两种纪
检监察观念。第三,对规范目标与结果目标、专业逻辑与民众逻辑的关系的看法,在
纪检监察活动中出现消极和积极两种行为倾向。专业逻辑对待案件中的规范与事实选
择并坚守克制、消极地遵从规范的态度和立场,民众逻辑认为,为了保障权利、实现
正义等正当目的,规范也是可以突破的。
上述纪检监察学中的“三对”范畴,实质上就是“经验”与“逻辑”关系的经典
问题。结果主要是靠经验发现,民众经验比专业纪检监察更直接,能动就是主张以经
验超越规范,认为根据“经验”可以突破规范以维护权利。经验是指感受到的时代需
求、流行道德和政治理论、对公共政策的直觉。这说明纪检监察过程中存在着规范间
的逻辑之外,还存在着规范和事实之间这些复杂的“经验”在起作用这一实情,需要
揭示逻辑与经验的复杂关系。
四、当前我国纪检监察的若干辩证关系
通过对近二十多年的纪检监察实践和当前纪法分开的审视,可以看到,纪检监察
学若干范畴在日常纪检监察活动中存在着具有普遍意义的规范和许多特殊意义的事
实,以及二者之间的矛盾冲突及其实践碰撞。改革开放以来,在处理这些范畴关系的
问题上显示出一定的取舍和平衡,以此应对所谓合理多元论的社会事实所带来的挑
战,但仍存在着围绕规范与事实这对基本关系而产生的对纪检监察若干辩证关系的认
识。需要立足于中国实践,在此基础上进一步廓清和阐明由此延伸的若干纪检监察观
念问题。
1. 问责效果与社会效果。这是纪检监察活动应该产生什么样效果的问题,在我国的
实践中存在两种误区,一是把纪检监察效果当作机械适用规范,二是无视纪律规范之效
- 17 -
果的目的而曲解规范。当前,全面从严治党正处在从治标为主走向标本兼治的重要节点,
把问责作为管党治党利器。倪星等人对反腐效果运用实证研究方法,结果显示,政府反
腐败力度的增强与公众的清廉感知水平之间没有显著的相关关系,而绩效、文化和信息
三种机制显著影响着公众的清廉感知差异。笔者认为,《中国共产党问责条例》作为一
部基础性党内法规,把权力与义务、责任与担当对应统一起来了,这首先体现的是一种
纪检监察方法论方面的转变。但基于社会转型期纪检监察的复杂背景,问责不再简单的
是规范前提下的逻辑推演,应当“以保持纪律的先定性为前提”和“在特定个案中维护
纪律的合目的性”相结合,对两个效果的兼顾,把正义原则视为一种纪检监察构建秩序
的结果。这须要以《问责条例》等为可衡量的客观标准,灵活应变的效果要有正当性程
序和合理性论证来支持,实现纪检监察规范与事实的对称。
2. 党的领导与人民本位。腐败现象像主宰人们生活的社会制度一样,自私有制出
现以后有之,无论这个社会采取何种制度。因此,人们早就在探索产生腐败的原因和
遏制它的方法了。我们党和政府认为,党内法规和国家法律属于国家职能,体现党和
国家权威,它们在价值取向、功能发挥等方面是一致的,但对党员和领导干部教育来
说在纪律上要求更严。2014 年 1 月,习近平总书记要求政法机关和政法工作“要坚持
党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,正确处理党的政策和国家法律的关系”。
反腐败是一场输不起的斗争,纪检监察首先要坚持党的领导,处理好国家权力和人民
群众广泛监督之间的关系,以民主政体为根基,以民主政治发展为底蕴,寓民主政治
发展进程中,做到以人民本位为根本。通过纪检监察的专业权威和独立公正的纪检监
察机制,来最终保障人民本位的落实,只有这样才能从制度机制上将纪检监察的专业
性与人民性内在地统一起来。
3. 纪检监察的被动与能动。我国的纪检监察长期以来始终没有获得充分授权,如
独立接获腐败举报、独立地对举报信息的调查价值做出判断,以及预防制度等,致使
纪检监察处处碰壁,处于被动状态。自21世纪初美国司法能动主义理论引入我国后,
在中国纪检监察领域,一些地方纪委出现了诸如“大调解”、“大接访”和实施“赦
免策略”等过度地能动行为。“两个责任”(党委的主体责任和纪委的监督责任)、
“两个为主”(上级纪委领导的权威性和下级纪委履职的积极性)以及“两个全覆盖”
(党内监督无例外、无死角)为我们正确处理二者的关系提供了规则和理论依据。有
学者更提出了纪检监察领导工作“程序化”的观点,认为它能保证纪检监察领导决策
的科学性、民主性、合法性,保证案件查处的相对独立性,使纪检监察始终处于能动
状态,而纪检监察的被动就是对程序等的不遵守,认为程序是妨碍手脚、降低效率的
- 18 -
“绊脚石”和“麻烦事”。因此姜向红、王希鹏认为,反腐败工作机制改革要紧紧抓
住“两个责任”,要强化“两个为主”,要做到巡视工作的“两个全覆盖”。
4. 纪检监察 与服务 经济社会发展 大局。2002 年党的十六大修改通过的新党章在
新形势下赋予纪委“协助党委加强党风建设和组织反腐败工作”,纪委拥有履行“党
的纪律检查”和“行政监察”两项职能,这涉及到纪检监察的“工作模式”,有学者
把它概括为“一条主线”“两手抓”“三项监察”中“一条主线”就是如何处理同政
府工作的关系,即服务经济社会发展大局的关系。从大的方面来讲,改革发展稳定始
终是各级政府的中心任务,纪检监察必须为改革发展稳定的大局服务,为经济社会发
展“保驾护航”。从具体方面来看,一定时期政府工作的重点、政府工作中遇到的难
点、政府领导关心的热点、群众对政府工作反映的焦点是我们考虑纪检监察工作的着
眼点,与经济持续快速发展形成鲜明对照的是腐败也进入到一个“易发多发”的转型
时期,纪委人员的政治决心、综合素质、个人能力和策略选择等对反腐败力度有着直
接的影响,所以“纪检监察职业化,是党的建设特别是反腐倡廉建设深入发展的客观
需要,更是纪检监察事业深入发展的内在要求”。
5. 纪检监察与法律权威 。纪检监察和法律判决一样具有终局性的特点,是“形式
正义与实质正义”在中国纪检监察中的特殊表现形态。纪检监察追求的本来就不是某
种绝对的真理,而毋宁是社会的秩序,强调一种公共需求,也是政治需求,更多地侧
重于对纪律的常规适用,体现纪检监察规范适用的一贯性和普遍性;但通常意义上它
不是受处理的个人需求,个人通常不会优先考虑纪律,而是权衡利弊得失。其行为主
体是纪委,属于党和国家机构的职能。法律的功能则是多元的,其中辨是别非、释法
补漏、定纷止争和维权护益等,同时化解社会矛盾、促进社会秩序、引领社会风气等,
注重违法犯罪者的个案事实,更多地侧重于特殊情形,体现法律法规适用的灵活性和
特殊性。其行为主体是法院和检察院。党的纪检监察和和国家法律都是人民根本意志
的反映,党内以纪反腐与以法反腐是高度统一和相辅相成的,它们在本质上是一致的。
在实践中往往要“双管齐下”,两种方法合并使用,“两不误,两促进”,实现党纪
与国法的良性互动。
五、结论
新形势下从严治党以问题为导向,以科学理论为指导,需要对我党纪检监察方法及
其实践进行科学总结,基于基本范畴是构建纪检监察学的逻辑起点。在纪检监察中要聚
焦薄弱环节围绕理论、思想、制度构建体系,打造一个集思想性、政治性和综合性很强
的学科,实现纪检监察学所倡导的形式正义与实质正义相统一的基本价值目标。
- 19 -
根据纪检监察规范、主体与行为这三个基本要素,有三对并存着的最基本的也是
最容易在实践中走入困境的范畴,即规范至上与结果导向的关系、纪委主体与民主参
与的关系、消极克制与积极能动的关系。从实践看,这三对基本范畴各自的弹性,使
我国纪检监察中必然存在着问责效果与社会效果的张力、党的领导与人民本位的张
力、纪检监察被动与能动的张力、纪检监察与服务大局的张力、纪检监察与法律权威
的张力。中国现在的纪检监察实践和方案设计,都深处在这五对基本关系之中。
通过对基本范畴关系构成的框架,以及对当代中国纪检监察的五对张力关系的
分析,审视当下中国的纪检监察行为和规范,进而研究和权衡制度与纪检监察行为之
间的距离,有助于我们把目光转向纪检监察的内在规定性,提炼其中的规范性要素,
构建出中国特色的纪检监察学。
(作者系西安文理学院政治学院教授、博士,西安廉政研究中心党风廉政建设和反腐败工作
研究专家)
从典型案例看《中国共产党问责条例》执纪重点
罗宇凡 陈聪
近日,中共中央印发了《中国共产党问责条例》,并发出通知,要求各地区各部
门认真遵照执行。
回顾近年来查处的典型案例,以五类案例解读五大问责情形,有助于广大党员把
自己摆进去,认清责任、守住底线、拧紧“发条”、勇于担当。
加强党的领导 强化担当敢于亮剑
【案例】2016 年 2 月,中央纪委通报了 7 起受到责任追究的典型问题。其中,
湖北省地税局原党组书记、局长许建国,财政部驻北京监察专员办事处原党组书记、
监察专员张更华等人被免去相关职务。
各级党委(党组)书记作为管党治党第一责任人,是“关键少数”中的“关键少
数”,必须牢固树立不管党治党就是严重失职的观念。7起问题产生的根源均为本地
区本部门党的领导弱化,党委(党组)一把手责任担当缺失,管党治党不力。
【点评 】“领”,就是率先垂范、引领示范,“导”,就是要发现问题、及时纠
正。在问责条例列出的六个方面失职失责行为中,“党的领导弱化”位列问责情形第
一条,传递出要坚决贯彻党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署的强烈信号。
- 20 -
加强党的领导、强化“四个意识”,既要牢牢坚持党性原则,不断增强政治定力,又
要强化责任担当,在大是大非面前旗帜鲜明,在重大原则问题上敢于发声、亮剑。
绷紧作风建设这根弦 扼牢权力“任性的手”
【案例 】因下属单位私设“小金库”,违规公款吃喝、购卡、旅游,中国海洋石
油总公司南海东部管理局党委书记、局长刘再生被给予党内警告处分;中国证监会上
海期货交易所违反规定,花费 100 余万元举办春节联欢暨先进表彰会,本单位因公出
国团组公款旅游、消费,原党委书记、理事长杨迈军被给予党内警告处分,并被免去
相关职务;广东省阳江市国土局纪检组组长许华因国土局及下属单位多次发生公款吃
喝、送礼、转嫁接待费用问题,被给予党内警告处分。
上述案例中的问责对象均存在作风建设不到位、落实中央八项规定精神不严格问题。
【点评 】推进党的建设新的伟大工程,作风建设是“先手棋”,一子落、满盘活。
本次问责条例将“党的建设缺失”列入问责情形,就是要利剑高悬、震慑常在,防止
党的建设缺失、中央八项规定精神不落实、作风建设流于形式,不断提高党的建设科
学化水平。
用问责把责任压下去 全面从严治党永远在路上
【案例 】搞“好人主义”,爱惜“羽毛”,最终酿成恶果。当湖南省临湘市委原
书记黄俊钧听到关于临湘市委原副书记、市长龚卫国吸毒,男女作风、朋友圈混乱,
插手工程项目等问题的反映后,他不重视、不敏感、不警觉,主体责任落实不力,被
给予党内严重警告处分,调离现工作岗位。
【点评 】顾虑班子团结,出于做“老好人”怕得罪人、爱惜“羽毛”等心理,处
理问题时失之于宽松软,其实质是为官不为,“两个责任”落实不到位。
治国必先治党,治党务必从严。从“宽松软”走向“严紧硬”是一个过程,本次
问责条例将“全面从严治党不力,主体责任、监督责任落实不到位”列入问责情形,
就是要久久为功,推动管党治党制度化常态化,坚决破除好人主义、一团和气,进一
步把压力层层传导下去,扎紧全面从严治党的制度笼子。
把纪律挺在前面 真正成为“带电的高压线”
【案例 】660 万元、1552 万元,这是河南省新乡市两名厅级干部的受贿金额。包
养情妇,长期为其提供生活来源,并生育一儿一女,涉嫌违纪违法金额特别巨大,这
是该市另一名厅级干部的严重违纪行为。
新乡市市委书记李庆贵作为新乡市委党风廉政建设第一责任人,不仅落实党风廉
- 21 -
政建设主体责任不到位,疏于教育、管理和监督,更在新乡市领导班子换届期间,向
上级组织推荐3人并均得到重用,不讲政治纪律和政治规矩,处理严重失当,被给予
党内严重警告处分,并被免去其领导职务。
【点评】 】问责条例将维护党的纪律不力列入问责情形,强调要维护党的政治纪律、
组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律,严把政治关、作风关、能力
关、廉政关,杜绝歪风邪气。把纪律和规矩挺在前面,才能把制度的篱笆越扎越紧,
从源头预防和治理贪腐。
咬耳扯袖、红脸出汗 坚决扎实推进党风廉政建设
【案例 】山东省青岛日报社党委原书记、青岛日报社社长、青岛报业传媒集团有
限公司董事长蔡晓滨或许没有想到,自己虽拒收该报业集团人员的贿赂,但仍因单位
多人违纪违法问题被给予党内严重警告处分。当该报业集团人员出现公款旅游、收受
贿赂、瞒报收入、与他人发生不正当两性关系等问题时,蔡晓滨作为党委书记并未引
起警惕,更未举一反三,严肃查纠。“独善其身”看似合法,却为腐败滋生蔓延埋下
更大隐患。
【点评 】作为党委(党组)主要负责人,只想着独善其身、高高挂起,实为政治
敏锐性和警惕性不足,其失责之处正在于放任自流、养痈遗患,党风廉政建设责任制
落不到实处,对当地政治生态产生负面影响。
风清则气正,气正则心齐,心齐则事成。本次问责条例将“推进党风廉政建设和
反腐败工作不坚决、不扎实”列入问责情形,表明了党中央坚定不移反对腐败的决心
没有变,坚决遏制腐败现象蔓延势头的目标没有变。只有拿出猛药去疴、重典治乱的
决心,刮骨疗毒、壮士断腕的勇气,不留“暗门”、不开“天窗”,党风廉政建设和
反腐败工作才能坚决扎实推进下去。
(本文摘自新华网,2016 年 7 月 17 日发布,作者系新华社记者)
以案解读《中国共产党问责条例》
军 张泽军 勇 李良勇 艳 罗艳  华海明
【案例 1 1 】党的建设缺失,作风建设流于形式被问责
2014年至2015年,×县×局违规发放“工会费”、年休补助、春节慰问金、加
班补助等共计 97 万余元。王×作为局党组书记,召开局党组会议作出违规发放津补
- 22 -
贴的决策;刘××作为局党组成员、纪检组长,在局党组会议上主动提出违规发放津
补贴的意见,两人在党的建设中失职失责。2015 年 12 月,县委对王×、刘×进行问
责,均给予严重警告处分和免职处理。
王×、刘×的行为,违反了中央《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》
第八项关于“要厉行节约,严格遵守廉洁从政有关规定”的规定,还违反了 2010年
《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第三条第(六)项关于“违反规定用
公款购买商业保险,缴纳住房公积金,滥发津贴、补贴、奖金等”的规定。根据 2003
年《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条关于“在财经方面有其他违纪违法行
为”的,视情节轻重,给予警告直至开除党籍处分的规定,县委给予王×、刘×严重
警告处分是应当的。同时,鉴于王×、刘×的违纪行为,县委根据有关规定对他们两
人免职处理的问责也是应当的。
王×、刘×的行为,如果发生在 2016 年 7 月 8 日之后,就应当根据《中国共产
党问责条例》(以下简称《问责条例》)第六条第(二)项关于“中央八项规定精神
不落实,作风建设流于形式……党内和群众反映强烈的,损害党的形象的”的规定,
对王×、刘×问责,追究其失职失责的责任;应当根据 2016 年《中国共产党纪律处
分条例》第九十七条关于“违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金的,对
直接责任者和领导责任者,视情节轻重,给予警告直至开除党籍处分”的规定,县委
应当给予他们两人相应的党纪处分;还应当按照《推进领导干部能上能下若干规定(试
行)》第七条第(三)项关于“抓作风建设不力,本地区本部门本单位或者分管领域
形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风比较突出的”的规定,对他们两人进行组
织调整或者组织处理。
【案例 2 2 】维护党的纪律不力,违规违纪行为多发被问责
2015年8月至10月,×区×局连续发生2名班子成员和3名工作人员严重违纪
违法案件。甘×作为×局党组书记,是党风廉政建设第一责任人,对干部疏于教育、
管理、监督,对本局连续发生的严重违纪违法案件负有主要领导责任,在党的建设中
失职失责。在接受组织调查期间,甘×积极配合,主动说明相关问题。2015 年11
月,×区党委对甘×进行问责,区纪委对其给予警告处分。
甘×之所以被问责,是因为其行为违反了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》
(中发〔2010〕19 号)第十九条第(四)项关于“疏于监督管理,致使领导班子成
员或者直接管理的下属发生严重违纪违法问题的”,应当追究领导班子、领导干部责
任的规定;还违反了《湖南省党风廉政建设主体责任和监督责任追究办法》第五条第
- 23 -
(五)项的关于“疏于教育、管理、监督,领导班子成员或者直接管理的下属发生严
重违纪违法问题的”,应当追究党委(党组)领导班子、主要负责人、领导班子其他
成员责任的规定。依据 2003 年《中国共产党纪律处分条例》第一百二十八条第一款
第(四)项关于“在党的思想、组织、作风建设以及党风廉政建设方面有其他违反有
关规定或者不负责任行为的”,给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失的,
对负有重要领导责任者,给予警告、严重警告、撤销党内职务处分的规定,以及第三
十九条第二款关于“在案件的初核、立案调查过程中,涉嫌违纪的党员能够配合调查
工作,如实坦白组织已掌握的其本人主要违纪事实的,可以从轻处分”的规定,区纪
委给予甘×警告处分是恰当的。
甘×的行为,如果发生在 2016 年 7 月 8 日之后,就应当按照《问责条例》第六
条第(四)项关于“维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、
生活纪律不力,导致违规违纪问题多发”的规定,对其进行问责,追究其失职失责的
责任;应当根据中央《关于实行党风廉政建设责任制的规定》和《湖南省党风廉政建
设主体责任和监督责任追究办法》的有关规定,以及 2016 年《中国共产党纪律处分
条例》第一百一十四条关于“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严
治党主体责任不力,造成严重损害或者严重不良影响的”,对直接责任者和领导责任
者,视情节轻重,给予警告直至留党察看处分的规定,给予其相应的纪律处分。
【案例 3 3 】全面从严治党不力,主体责任落实不到位被问责
2015年5月间,×镇党政综合办陈×、计生办张×、民政办刘×、彭×在城关
地区多次参与赌博活动,后被公安机关查处,并受到党纪政纪处分。
唐×作为镇党委副书记、分管镇机关作风建设的领导,对机关工作人员疏于教育、
管理、监督,致使出现多名工作人员参赌问题,且对所管理干部多人多次参赌的问题
应发现而没有发现,履行主体责任不力,在党的建设中失职失责。2015 年 12 月,
县委对唐×进行问责,县纪委给予其警告处分。
唐×履行主体责任不力,工作失职的行为,违反了中央《关于实行党风廉政建设
责任制的规定》第十九条第(四)项和《湖南省党风廉政建设主体责任和监督责任追
究办法》第五条第(五)项的规定。依据 2003 年《中国共产党纪律处分条例》第一
百二十八条第一款第(四)项的规定,县纪委给予其警告处分是应当的。
唐×的行为,如果发生在2016 年 7 月 8 日之后,应当按照《问责条例》第六条第(三)
项关于“全面从严治党不力,主体责任、监督责任落实不到位,管党治党失之于宽松软,
好人主义盛行、搞一团和气,不负责、不担当,党内监督乏力,该发现的问题没有发现,
- 24 -
发现问题不报告不处置、不整改不问责,造成严重后果的”的规定,对其进行问责,追
究其失职失责的责任。同时,还应当按照中央《关于实行党风廉政建设责任制的规定》
和《湖南省党风廉政建设主体责任和监督责任追究办法》的有关规定,以及 2016 年《中
国共产党纪律处分条例》第一百一十四条的规定,给予其相应的党纪处分。
【解读】
《问责条例》第十三条规定:“本条例自 2016 年 7 月 8 日起施行。此前发布的有
关问责的规定,凡与本条例不一致的,按照本条例执行”。也就是说,2016 年 7 月 8
日以前发生的应当问责的情形,按照中央和省委此前发布的有关问责的规定执行;2016
年 7 月 8 日以后发生的应当问责的情形,按照《问责条例》和相关规定执行。
2016 年 7 月 8 日之前发生的应当问责的情形,在问责中需要追究纪律责任的,
如果问责情形发生在2016年1月1日以前,应当按照 2003 年《中国共产党纪律处分
条例》及相关规定追究纪律责任;如果问责情形发生在2016年1月1 日以后的,应
当按照2016年《中国共产党纪律处分条例》及相关规定追究纪律责任。
2016 年 7 月 8 日以后发生的应当问责的情形,应当按照《问责条例》及相关规
定进行问责。但《问责条例》是一部基础性法规,只对问责的主体、对象、情形、方
式、执行和终身问责等方面作出了原则性的规定。从以上三个案例可以看出,要对在
党的建设和党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部进行问责,既要按照《问责
条例》规定,又要根据中央和省委在 2016 年 7 月 8 日以前发布的有关规定实施。同
时,还要注意以下几个方面:
第一,问责主体。2016 年 7 月 8 日以前中央和省委发布的有关问责的规定(以
下简称“此前规定”),对党内问责主体的规定不很明确,而《问责条例》对此进行
明确。根据《问责条例》第四条第一款规定,问责主体是有管理权限的党组织,追究
的是在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的政治责任,包括主体
责任、监督责任和领导责任。《问责条例》第八条还规定,有管理权限的党组织,
有权对失职失责党组织和党的领导干部作出问责决定。明确规定对党的领导干
部,纪委(纪检组)、党的工作部门有通报、诫勉的决定权,有提出组织调整或者组
织处理的建议权。这就把问责的责任不仅落实到党委(党组)、纪委(纪检组),也
分解到组织、宣传、统战、政法等工作部门,这是问责制度的一个重要创新,体现了
全面从严治党要细化落实责任、层层传导压力的 鲜 明 态度。在今后的问责工作中,
要认真按照《问责条例》的规定确定问责主体。
第二 , 问责对象 。此前规定,对问责对象,有的明确,有的不明确,而《问责条
- 25 -
例》对问责对象作出了规定。根据《问责条例》第四条第二款规定,问责对象是各级
党委(党组)、党的工作部门及其领导成员,各级纪委(纪检组)及其领导成员,重
点是主要负责人,突出了“关键少数”。特别是对于一把手这个“关键少数中的关键
少数”,是问责的重中之重。这一点,各级党委(党组)、纪委(纪检组)的领导班
子尤其是一把手要引起高度重视,认真把从严管党治党的责任抓在手上,扛在肩上,
落实在行动上。
第三 , 责任划分 。此前规定,有的对责任划分不明确,而《问责条例》明确了责任
划分。根据《问责条例》第五条规定,在追究党组织领导班子集体责任时,必须分清领
导班子和班子成员的责任。根据《问责条例》规定,领导班子负有全面领导责任,领导
班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任,参与决策和工作的班子其他
成员承担重要领导责任。这一规定体现了“权责对等”精神,不管是党组织还是党的领
导干部,有多大的权力就有多大的责任,就得有多大的担当,不担当、乱担当就要被追
究相应的责任。这是对党的事业忠诚的表现。在对党的领导干部问责中,应当按 照《问
责条例》的规定 ,严格区分主要领导责任和重要领导责任。如案例3 中,×镇党委副书
记唐×对机关发生多名人员违纪违法案件承担主要领导责任被问责。
第四 , 问责情形 。《问责条例》从党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党
主体责任监督责任落实不到位、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作
不坚决不扎实等6个方面对党的建设和党的事业中应当问责的情形作了概括性规定。
因此,在问责中,既要看问责情形属于《问责条例》第六条中的哪一项或几项,又要
看中央和省委作出的单项党内法规的具体规定。如,案例 2 中,×局党组书记甘×维
护党的纪律不力被问责。
第五,问责方式。此前规定问责方式五花八门,《问责条例》对此进行了规范。
根据《问责条例》第七条规定,对党组织的问责方式规范为检查、通报、改组3种,
对党的领导干部的问责方式规范为通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分 4
种。其中,诫勉既包括谈话诫勉,也包括书面诫勉;组织调整或者组织处理包括停职
检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等;纪律处分包括警告、严重警告、撤销党
内职务、留党察看、开除党籍等。同时,还规定问责方式可以单独使用,也可以合并
使用,在问责实践中,有时要进行组织处理,也要给予纪律处分,这时就要将两种方
式合并使用。因此,在问责中,应当按照《问责条例》的规定确定问责方式。如案例
1中,县委对王×、刘×进行免职处理和严重警告处分的问责,就是组织调整或者组
织处理和纪律处分两种问责方式合并使用。
- 26 -
第六 , 问责执行 。此前规定,虽对问责执行作出规定,但宽严不一,而《问责条
例》作出了统一规定。根据《问责条例》第九条规定,对党组织问责的,应当向该党
组织宣布并督促执行;对党的领导干部问责的,应当向该领导干部本人及其所在党组
织宣布并督促执行。为做好衔接,便于组织部门将问责决定材料归入被问责领导干部
个人档案,有关问责情况应当向组织部门通报,并按要求报上级组织部门备案。同时,
还规定受到问责的党的领导干部应当写出书面检讨,在有关党的会议上作出深刻检
查,建立健全问责典型问题通报曝光制度。这既体现了“严”和“实”的精神,又可
以通过一个个具体鲜活的案例,发挥警示作用,唤醒责任意识,激发担当精神,真正
做到“惩前毖后、治病救人”。
第七 , 终身问责 。此前规定,对终身问责,有的作出了规定,有的没有规定,而
《问责条例》作出了统一规定。《问责条例》第十条规定:“对失职失责性质恶劣、
后果严重的,不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休,都应当严肃问责”。这是
落实党的十八大以来习近平总书记关于“要实行责任制,而且要终身追究”等重要讲
话精神的具体举措,是党的十八届三中全会《决定》、十八届四中全会《决定》关于
“建立生态环境损害责任终身追究制”“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查
机制”等要求的具体体现,是我们党作出的政治宣誓和承诺。
(本文摘自《新湘评论》2016 年第 18期)
基层民众对“反腐倡廉”建设的关注度与认同感
---以陕西省澄城县冯原镇村民调查为例
高杨博 巩建萍
党的十八大以来,“反腐倡廉”建设从中央到地方,再从地方到基层全面展开,
以习近平总书记为核心的新一届党和国家领导集体,在严厉打击贪污腐败现象的同
时,出台了一系列新政策、新法规,提出了一系列新思想、新理念,以推动反腐倡廉
建设顺利进行、全面开展。反腐败斗争进行到今天,成效显著,政治环境有所净化,
政治生态有所改善。
本次调查主要是结合十八大以来,党和国家为推动和保证反腐倡廉建设工作的顺
利进行和开展,所颁布和实行的法律、法规大政方针,以及提出的新思想、新理念的
社会政治背景之下,选取陕西省澄城县冯原镇地区部分农村,对在农村居住的群众所
- 27 -
进行的一次关于农民群众对“反腐倡廉”建设的关注度与认同感的问卷调查实践活动,
以了解本地区农民群众对当前我们党和国家所进行的反腐倡廉建设的关注度与认同
感,并依据这些情况,整理调查数据与走访内容,形成客观真实的调查报告,为反腐
倡廉建设的持续顺利进行提供材料依据,以推动与实现反腐败斗争的全面胜利。
一、调查的基本情况
(一)调查对象:
1.调查人群:澄城县冯原镇地区在农村居住的20岁至70岁年龄阶段农民群众。
2.调查地区:澄城县冯原镇地区21个行政村中的部分村庄。
3.其他调查对象:冯原镇街道6家外来商铺。
(二)调查方式:有计划的随机抽样。
1.共抽取 205 名村民,一人一份原则。其中,有效作答人数 202 人,具体情况如下:
表 1 有效作答人数年龄及性别分布情况
年龄阶段 人数 占总人数比重 性别 人数 占总人数比重
20-30 51 25%
男 128 63% 31-40 39 19%
41-50 64 32%
51-60 31 15%
女 74 37%
61-70 17 8%
总人数 202
(1)性别方面:男性村民128人,占到有效调查人数的63%;女性村民74人,
占到有效调查人数的37%。
(2)年龄分布情况:20 至 30 岁年龄阶段的村民 51 人,占到有效调查人数的25%;
31至40岁年龄阶段的村民39人,占到有效调查人数的19%;41至50岁年龄阶段的
村民 64 人,占到有效调查人数的 32%;51 至 60 岁年龄阶段的村民 31 人,占到有效
调查人数的15%;61至70年龄阶段的村民17人,占到有效调查人数的8%。
2.抽取到的村庄:冯原村(原冯原街道、千佳村、徐卓村)、马村(原六家庄、
马村、什二村)、黎光村(原张家洼村、严庄村、陇头村)、善化村(原尖咀、陇上、
吉安村)、贺家桥村(原魏仙桥村、贺家桥村)、叩卓(原杨家洼村、叩卓村)、长
宁村(原雷家庄、长宁村、赵庄村)、山头村(原山头村、孙堡村)、迪家河村、太
极村、吉安城村、书堡村、居安庄、团结村、牙曲村、关家桥村,共 16 个行政村,
占到该地区行政村总数的76%。
- 28 -
二、调查结果及其原因分析
1.对当前中央“反腐倡廉”政策和举措的了解相对于过去有了很大的提高,在年
龄上出现了低龄化的倾向。
表 2 对当前中央的“反腐倡廉”的政策和举措了解情况
选项
回答比重
人数
很了解 了解 了解一点 不了解
年龄段
20-30 4% 18% 51% 27% 51
31-40 10% 13% 64% 13% 39
41-50 6% 13% 72% 9% 64
51-60 19% 13% 52% 16% 31
61-70 18% 29% 35% 18% 17
总体 10% 15% 59% 16% 202
表2数据显示:有超过50%的村民表示了解一点。就各个年龄阶段的群体而言,
皆有多数人表示了解一点,其中:除 61 至 70 岁年龄阶段的村民外,其他四个年龄阶
段的村民皆有超过50%的人表示了解一点。各个年龄阶段相比较而言,接受调查的31
至40岁、51至60岁年龄阶段的村民虽然在人数上少于20至30岁的村民数量,但
其“很了解”的回答比重却高于20至30岁年龄阶段的村民群体。
因此,依据表 2 数据结果分析来看:在接受调查的村民中,大部分村民还是比
较关注当前国家所进行的反腐倡廉工作。
2.对反腐败斗争的结果的态度上,超过一半的村民对当前我们党和国家所进行的
反腐败斗争充满信心,并且在年龄上出现了高龄化的倾向。
表 3 对于反腐败斗争的结果的态度
选项
回答比重
人数
会成功 可能会成功 不会成功 没关注过
年龄段
20-30 53% 27% 4% 16% 51
31-40 54% 26% 0 21% 39
41-50 47% 38% 9% 6% 64
51-60 61% 26% 3% 10% 31
61-70 71% 12% 12% 6% 17
总体 54% 29% 5% 12% 202
- 29 -
表3数据显示:超过50%的村民表示反腐败斗争会成功,而且回答可能会成功的
比重也高于其他两项。其中:除了41至50岁阶段47%的村民认为反腐败斗争会成功
外,其他四个年龄阶段的村民皆有超过50%的人表示反腐败斗争会成功。各个年龄阶
段相比较而言,接受调查的31至40岁、51至60岁、61至70岁年龄阶段的村民虽
然在人数上少于20至30岁的村民数量,但其“会成功”的回答比重却高于20至30
岁年龄阶段的村民群体。
因此,依据表 3 数据结果分析来看:大部分农民群众还是认为当前所进行反腐败
斗争会成功,而且除认为反腐败会成功的村民群体外,认为反腐败可能会成功的村民
在多数,也许是他们对当今反腐败斗争的认识还不够全面。认为反腐败不会成功的村
民人数虽在少数,但有可能是他们对当前的反腐败斗争的认识,依然停留于之前运动
反腐的认知水平,需要对他们进行进一步有关的宣传教育。
3.在关于对反腐败斗争是否会一直进行下去的态度上,大部分村民对反腐败斗争
的期望很高,并且在年龄上出现了高龄化倾向。
表 4 对反腐败斗争是否会一直进行下去的态度
选项
回答比重
人数
一阵风 会持续进行下去 不明确 没思考过
年龄段
20-30 12% 65% 20% 4% 51
31-40 8% 59% 28% 5% 39
41-50 16% 52% 23% 9% 64
51-60 10% 65% 19% 6% 31
61-70 6% 82% 0 6% 17
总体 12% 61% 21% 6% 202
表4数据显示:超过60%的村民表示当前所进行的反腐败斗争会一直持续下去。
其中,每个年龄阶段的村民皆有超过50%的村民表示反腐败斗争会持续下去。各个年
龄阶段相比较而言,尽管61至70岁年龄阶段的村民人数少于其他四个年龄阶段村民
数量,但其“会持续下去”的回答比重明显高于其他四个年龄阶段村民的回答比重,
并且超过80%。
因此,依据表 4 数据结果分析来看:大部分接受调查的村民对十八大以来的反腐
败斗争的认识,明显区别于对之前一阵风式的反腐的认识,表明他们的对反腐败的认
识有所提高。
4.在关于对中央反腐败工作的态度上,绝大部分村民对反腐败工作非常支持,在
年龄上出现了高龄化倾向,表明当前的反腐败工作深得民心。
- 30 -
表 5 对中央反腐工作的态度
选项
回答比重
人数
非常支持 比较支持 事不关己 反对
年龄段
20-30 57% 29% 12% 2% 51
31-40 64% 28% 5% 3% 39
41-50 84% 14% 0 0 64
51-60 87% 13% 0 0 31
61-70 70% 18% 12% 0 17
总体 73% 20% 5% 1% 202
表5数据显示:超过70%的村民表示“非常支持”中央所进行的反腐败工作。就
各个年龄阶段而言,每个年龄阶段皆有超过55%的村民表示:非常支持。各个年龄阶
段相比较而言,尽管 51 至 60 岁年龄阶段的村民人数较少,但其“非常支持”的回答
比重却高于其他四个年龄阶段,并且超过85%。
因此,依据表 5 数据结果分析来看:当前中央所进行的反腐倡廉工作的支持率还
是比较高的,尤其是51至60岁年龄阶段群体,支持率更高。
5.在关于对当官目的的认识方面,多数村民表示当官从政是为了造福百姓,在年
龄上出现了两极分化的倾向。
表 6 对当官目的的认识
选项
回答比重
人数
升官发财 造福百姓 其他目的 没思考过
年龄段
20-30 37% 53% 4% 6% 51
31-40 36% 41% 13% 8% 39
41-50 39% 44% 9% 8% 64
51-60 45% 35% 6% 10% 31
61-70 18% 71% 0 12% 17
总体 38% 45% 9% 8% 202
表6数据显示:多数(45%)村民群众认为当官的目的是造福百姓,38%的村民认
为当官的目的是升官发财。就各个年龄阶段而言,除了51至60岁年龄阶段的多数
(45%)村民认为是升官发财外。其他四个年龄阶段的村民多数认为当官的目的是造
福百姓。各个年龄阶段相比较而言,61至70岁年龄阶段的71%认为当官的目的是造
福百姓的比重明显高于其他年龄阶段。
- 31 -
因此,依据表 6 数据结果分析来看:尽管多数村民认为当官的目的就是造福百姓,
但升官发财这一当官目的的回答所占的比重也比较多。这样的回答也许是受传统文化
深远持久的影响;也许是受当今经济社会与政治现实的影响:在农村存在这一现象,
由于受经济与产业影响,农民手中掌握的资源往往是有限的,加之社会财富分布不均
匀,部分农民存在心理失衡,因此导致他们在对当官目的的认识上,觉得当了官就可
以通过权力掌握之前自己所不能拥有的资源,包括钱财在内。
6.在关于对待体制内贪污贿赂的态度上,多数村民是反对贪污腐败的。
表 7 对体制内贪污贿赂的态度
选项
回答比重
人数
认同,自己
也会那么去

厌恶,但迫于现
实,只能适应
反对,并同这种
现象作斗争
事不关己,做
好自己就行了



20-30 2% 33% 53% 12% 51
31-40 0 44% 43% 13% 39
41-50 5% 41% 33% 22% 64
51-60 16% 26% 26% 32% 31
61-70 12% 24% 52% 12% 17
总体 6% 36% 41% 17% 202
表7数据显示:41%村民表示,反对贪腐现象,并同此作斗争。就各个年龄阶段
而言,回答比较纠结。除了20至30岁、60至70岁年龄阶段村民有超过50%的人表
示,反对贪腐现象,并同此作斗争外。31至40岁、41至50岁年龄阶段的多数村民
表示,厌恶贪腐现象,但迫于现实,只能适应。并且51至60岁年龄阶段村民中的多
数人表示:事不关己,做好自己就行了。
因此,依据表 7 数据结果分析来看:体制内的腐败是农民群众所深恶痛绝且反对
的现象。但迫于现实只能适应的回答也占到了1/3,表明因害怕被孤立而产生自保心
理的民众也不在少数。如对这类问题不加以重视,任其渗透到社会生活的各个领域,
尤其是体制内一些公职人员存在此心理,其后果也是极为严重的。现实案例中的因体
制内官官相护、集体贪污受贿现象的发生,乃至一系列窝案、串案的发生都为我们敲
醒了警钟。
7.在关于对农村地区贪污腐败问题的认识上,多数接受调查的村民表示农村地区
贪污腐败问题比较严重。
- 32 -
表 8 对于农村地区贪污腐败问题的认识
选项
回答比重
人数
不严重 严重 比较严重 非常严重
年龄段
20-30 20% 24% 41% 16% 51
31-40 13% 23% 46% 18% 39
41-50 25% 23% 27% 23% 64
51-60 32% 23% 26% 13% 31
61-70 24% 65% 12% 0 17
总体 23% 28% 32% 17% 202
表8数据显示:32%村民认为农村的贪腐问题比较严重,认为非常严重的较少。
就各个年龄阶段而言,回答比较纠结。20至30岁、31至40岁、41至50岁年龄阶
段的多数村民表示:农村地区的贪腐问题比较严重。51至60岁年龄阶段的多数村民
表示:农村地区的贪腐问题不严重。61至70岁年龄阶段的65%的村民表示:农村地
区的贪腐问题严重。各个年龄阶段相比较而言,31至40岁年龄阶段的村民认为农村
地区腐败问题比较严重的比重高于20至30岁年龄的回答比重。
因此,依据表 8 数据结果分析来看:本地区农村存在一定的贪腐现象,个别村子
还比较突出。这也证实了在反腐工作取得显著成效的今天,反腐形势依旧严峻,尤其
是农村及边远地区,反腐败工作更是不容放松。
8.在关于对待农村贿选问题的态度上,反对与敢怒不敢言基本平衡。
表 9 对待农村贿选问题的态度
选项
回答比重
人数
反对,并与此作斗争 敢怒不敢言 认同,正常现象 事不关己
年龄段
20-30 33% 20% 27% 20% 51
31-40 33% 26% 31% 10% 39
41-50 25% 39% 30% 5% 64
51-60 32% 32% 26% 3% 31
61-70 53% 41% 6% 0 17
总体 34% 31% 26% 9% 202
表9数据显示:34%村民表示自己会反对农村选举中的贿选现象,并与此作斗争,
但也有31%村民表示敢怒不敢言。就各个年龄阶段而言,回答比较纠结:20至30岁、
31 至 40 岁、61 至 70 岁年龄阶段的多数村民表示:反对农村选举中的贿选现象,并
- 33 -
与此作斗争,尤其是 61 至 70 岁年龄阶段有超过 50%的村民这样表示;51 至 60 岁年
龄阶段的村民对于农村选举中存在的贿选现象,表示“反对,并与此作斗争”与“敢
怒不敢言”的比重相等;41 至 50 岁年龄阶段的超过 1/3(39%)村民表示:对于农村
选举中的贿选现象,敢怒不敢言。各个年龄阶段相比较而言,61至70岁年龄阶段的
村民对于农村选举中的贿选现象,表示“反对,并与此作斗争”的比重(53%)明显
高于其他年龄阶段。
因此,依据表 9 数据结果分析来看:反对贿选现象的村民人数最多。从而,从根
本上维护了选举的公平正义,体现了大多数人的民意。
9.在关于对待在农村进行反腐倡廉宣传教育的态度上,绝大部分村民希望在农村
地区进行与反腐败有关的宣传教育活动,在年龄上分布比较均衡。
表 10 对待在农村进行反腐倡廉宣传教育的态度
选项
回答比重
人数
很有必要 有点必要 没必要 无所谓
年龄段
20-30 71% 22% 4% 4% 0
31-40 82% 15% 0 3% 39
41-50 78% 14% 6% 2% 64
51-60 84% 10% 3% 3% 31
61-70 76% 18% 0 6% 17
总体 78% 16% 3% 3% 202
表10数据显示:90%以上(很有必要78% + 有点必要 16%)的村民表示:有必要
在农村地区进行反腐倡廉宣传教育,而且回答很有必要者占到绝大多数。就各个年龄
阶段而言,每个年龄阶段皆有 90%(很有必要 + 有点必要)以上的村民表示:有必
要在农村地区进行反腐倡廉宣传教育,并且回答很有必要者占到绝大多数。各个年龄
阶段相比较而言,51至60岁年龄阶段的村民相对于其他人数较多的群体,表示很有
必要所占比重最高,占到了84%。
因此,依据表 10 数据结果分析来看:当今有必要在农村地区进行与反腐倡廉有
关的政策、法律、法规和廉政文化方面的宣传教育活动,进而以此凝聚基层人民群众
的力量。
综上所述,接受调查的绝大多数村民对当前的反腐败斗争充满信心,这表明我们
党和国家当前所进行的反腐倡廉工作深得民心。与此同时,我们还应看到,腐败问题
- 34 -
与腐败现象在部分地区依然存在,且对村民的价值观和农村风气造成了不良影响。
三、对策与建议
基层民众对反腐倡廉建设的关注度与认同感,关系到我们党和国家的反腐败斗争
是否能够拥有广泛的群众基础。对于基层地区,清正廉洁之风如果不去占领,贪污腐
败之风就必然会去占领。我们党历来就有密切联系群众的优良作风,我们党政权的取
得与建立源于基层,我们要真正赢得基层民众对反腐倡廉工作的支持,就必须利用强
有力的制度措施、法律宣传与文化教育等多种手段去感染和赢得民众的认同。
1.发挥新闻、网络等媒体作用,将国家出台的与“三农”有关的政策与措施的信
息,在落实前提前发布予以公示,以增强国家政策与措施的公开度与透明度,保证农
民对政策与措施的知晓,确保与农民切身利益相关的惠农政策与措施在农村畅通无阻
的落实,以维护农村地区的公平正义。如某村民表示:农民对党和国家的部分政策、
法律法规不了解或知之不够。
2.在当前全面推进依法治国的时代大背景下,在农村向广大农民群众进行《宪法》
与《村民自治委员会法》的宣传教育活动。在反腐败新形势下,应当利用各种宣传教
育手段将《宪法》与《村民委员会自治法》在农村地区进行大面积普及,培养农民群
众的法治思维,提高法治观念,使他们对村民自治这一国家基本政治制度有更为深入
的认识与理解。
3.村镇政府信访室要认真对待农民群众的来访举报。对于农民群众所反映与举报
的村干部贪污腐败,滥用职权等的违法犯罪行为要认真对待,并将其信访内容移交相
关部门。相关部门依据其举报内容与线索进行实地调查,以核实被举报的村干部是否
存在农民群众所举报的违法犯罪事实,对贪污腐败、滥用职权属实者,根据其情节轻
重,依据相关法律法规和党纪党规对其做出相应处理。
4.在全面从严治党的时代大背景下,应当加强农村党支部建设。村支书作为村党
支部书记,应切实负起本村党支部党风廉政建设第一责任,领导支部成员扎实推进党
风廉政建设。在当前的“两学一做”学习教育中,加强党的基本理论学习,增强政治
意识、责任意识,发扬党的优良作风,坚定理想信念,重塑共产党人高尚的精神品质,
将群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,并以共产党员的示范带头作用,
发动群众、带领群众与贪污腐败现象作斗争。
5.用正确的价值观推动精神文化建设。腐败的滋生有其历史文化原因,传统文化
的“官本位制”思想和落后腐朽文化的滋生使部分人的价值观出现偏差,导致部分社
- 35 -
会成员在价值利益标准和价值选择方面出现失误,从而导致腐败的出现。在错误价值
观和腐朽文化的引导下,贪污腐败现象不仅造成公平正义的缺失,也造成了社会道德
的滑坡,是非判断模糊。
为此,重视精神文化建设,将农村地区精神文化建设提高到一个新高度,是当务
之急。首先,应将廉政文化教育融入大学思想政治教育课堂,鼓励并支持大学生去基
层工作,从事与反腐倡廉建设有关的廉政文化宣传教育工作,结合地方实际,利用多
种手段,创新形式,丰富内涵,大力弘扬和传播廉政文化;其次,倡导品学兼优的大
学生积极开展暑假社会实践活动,深入基层进行与反腐倡廉方面有关的廉政文化,新
理念的先进文化,正确价值观的宣传活动,把“不想腐”的价值观融入农民群众的精
神深处。从而,更好的使“不敢腐”、“不能腐”向“不想腐”转变。
(作者高扬博系西安文理学院在校本科生;巩建萍系西安文理学院政治学院党总支书记,西
安廉政研究中心副主任)

地址:西安市科技六路1号西安文理学院弘文楼4楼/明德楼10楼

邮编:710065 电话:029-89385984 E-mail:Xalzyjzx@163.com