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西安廉政研究_2015.4
作者:系统管理员   发布时间:2015-12-02   点击数:

西安廉政研究

 

20154期(总第12期)

西安廉政研究中心                       2015年6月20 

                                                            

 

[经验交流]

国外注意建立健全“不敢腐”的监管机制……………………石晓虎(1)国外如何培育“不想腐”的社会氛围…………………………李双伍(4) 

世界各国如何编织“不能腐”的制度之………………………张光平(7) 

[理论探讨]

高等院校:反腐倡廉关口前移的最佳位置…………………杨永庚(12)

                      

    编者按20151月,在十八届中央纪委五次全会上,习近平总书记强调,2014年 党风廉政建设和反腐败斗争成效明显,但在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利。以零容忍姿态打击腐败,既要立足中国国情,也要充分借鉴国外 经验。为此,我们需要认真研究国外如何健全“不敢腐”的监管机制、如何编织“不能腐”的制度之网、如何培育“不想腐”的社会氛围。针对以上问题,本刊专门 刊登中共中央对外联络部研究室的系列研究报告,供读者参考。

国外注意建立健全“不敢腐”的监管机制

 石晓虎

当前,世界各国虽重视腐败监管工作,构建了不同形式、各具特色的监管机制,形成了一道道无形的“高压线”,但是监管不力、腐败丑闻迭出的问题始终挥之不去。深入研究国外加强腐败监管机制的做法及其不足对中国构建严密、有效的腐败监管机制不无参考意义。

    一、基于政治制度安排,建立健全制度性腐败监管机制,遏制腐败寻租空间

越 老古等共产党执政国家多将反腐确定为国家战略,坚持党对反腐工作的领导,形成党、政府、司法、军队等相结合的一体化腐败监管机制。越共设立由总书记任主 任、中央政治局直接领导的中央防治腐败指导委员会,成员包括九名政治局委员、书记处书记及七名中央委员;重建越共中央内政部,负责内部政治和反腐工作,以 强化腐败监管力度和查处重大腐败案件。2013年越南政府监察总署共查处45起重大贪腐案,涉及99人,涉案资金达到1670万美元。老挝2012l2月通过《到2020年反贪污腐败战略》,明确反腐的重要性、目标、具体措施和办法;20136月 通过《关于干部财产和收入申报制度的规定》,明确党对财产申报工作的领导以及各级政府监察机关的主体地位,详细规定申报对象及申报内容、分类和时限,明确 对申报材料的管理和使用以及对不实申报的惩处。古共视反腐为关系到党和国家命运的斗争、保卫革命成果的斗争,高度重视腐败预防工作,颁布《国家干部道德法 规》,对党员干部提出高标准的道德要求;在中央、省、市设立三级监督和监察委员会、申诉委员会,强化党内监管;重视党外举报,设立由一位中央政治局委员领 导的全国群众举报委员会 ;设立对全国人大和国务委员会负责的共和国总审计署,强化腐败监管力度。古共中央在惩治腐败问题上态度坚决,在特殊时期规定领导干部贪污受贿金额在300比索(12美元)以上者不论职务高低一律免职,情节严重者移交司法部门处理。l992年以来,古共先后有两位中央政治局委员因与不法商人有牵连或以权谋私被免职、判刑。

资 本主义国家在腐败监管设计上多强调制衡原则,监管机构既相互配合又相互制约。在形式上,既有传统的议会监督、行政监督、司法监督,也有独立机构监督,如反 贪委、独立检察官、廉政官、审计署等,形成相对规范的权力运行和监督机制。美国没有全国统一的最高反腐败协调与执法机构,联邦与州、州与州之间的情况不尽 相同,调查公共部门腐败的权力分散到政府各部门的监察长办公室、司法部刑事局、联邦调查局、联邦税务局犯罪调查办公室等几十个联邦执法机构。巴西国会参众 两院可单独或联合监督、调查大案要案,联邦警察局负责调查包括腐败、洗钱在内的刑事案件,联邦监察总署设有预防腐败、透明建设、监察专员等机构,联邦检察 院可独立调查违反公共利益的案件。巴西总统罗塞芙上任十个月,政府24个部门中就有五位部长因 涉嫌腐败被司法机关指控而去职。新加坡总理公署贪污调查局独立行使国家肃贪职能,由总统任命、向总理负责,可以行使刑事诉讼法赋予的一切与调查相关的特别 权力,无需逮捕证即可先行逮捕任何涉嫌贪污受贿的人。该局内控机制也非常有效,近期,前助理司长杨少雄因挪用176万新元公款被判刑十年,局长陈宗宪连带被撤。加拿大审计署负责对腐败的监管、打击,由议会设立并向议会负责,其领导人一般由反对党代表担任。腐败监管机构除预防、惩治腐败外,有时还被赋予一定的人事任命监督权,如近期印尼反贪委确认新总统佐科提交的43位部长候选人中有八人未通过清廉审查,必须重新提名。

二、完善党内法规制度建设,健全党内腐败监管机制

一 些政党认为党员干部属于公民,已受国法约束,无需再在党内制定设立反腐机制,大多将《政党法》、《选举法》、《政治献金法》等国家法律法规对政党的要求转 化为对党员及党员干部的要求。如新加坡人民行动党在道德、举止行为等方面对党员进行强力约束,但是党内未建立相应纪律检查制度,而是更多诉诸国法监管腐败 行为。

而 有些政党则认为,腐败是危害党的肌体的毒瘤,不仅破坏党的形象和战斗力,而且危及党的生存,因而注意建立严格的党内规章制度,严明纪律,惩治腐败。一是完 善党内监管机制,对党员干部财产申报、利益冲突等问题进行全程监管。德国社民党、法国社会党分别在不同层级设有监察委员会、协调委员会,其与同级党组织处 于平行地位,参与同级党组织活动、跟进监督,防止可能产生的党内腐败行为。前几年,法国社会党因腐败或纪律问题,先后将前总理法比尤斯、外交部长库什内、 预算部长卡于扎克开除出党。有些政党的党纪要严于国法,对不是公务员的党员也做出财产申报规定。如,丹麦自由党规定,每个党员的财产都要对外公布,党员的 财产、土地、住房都要经过注册,对违规行为予以严惩。还有不少政党注意完善党内述职、质询等机制,严格考核党员干部,使得干部受到更多经常性监管。二是规 范党内财务管理制度,防止党产、党费的滥用。墨西哥革命制度党成立“透明小组”,定期开展内部审计并公布党的经费来源和使用情况。这改变了以往革命制度党 党内经费使用混乱的局面,遏制了腐败的空间。三是对党员干部候选人提出严格要求,防止带病提拔。土耳其正发党规定,要避免使政治沦为奸商的工具,党籍公职 候选人必须以公开、透明的方式接受党员群众的检查,凡官商勾结、涉贪的人均丧失被提名权。马来西亚总统规定,涉贪干部一律不予推荐参选公职,近年来取消了 多位涉贪高官的参选资格。

三、强化社会舆论的腐败监管机制建设,自下而上遏制腐败

国外新闻舆论、公民社会更多介入社会政治事务,成为对官方腐败监管机制的重要补充。

一是新闻舆论特别是互联网利用自身优势,深入揭露腐败黑幕,对政府权力形成经常性的外部监督。如,德国、英国媒体利用政府对媒体知情权的认可,聚焦政府要员和公务员等热门群体,投入大量人力物力进行日常性追踪,乃至出高价收购小道消息或内幕消息,并进行广泛报道。2009年, 英国媒体热炒国会数百名议员虚报冒领国家补贴、以权谋私的丑闻,导致议会下院议长辞职、多名政府高官下野、执政党工党遭受重创。新加坡主流媒体实行“舆论 专政”,将政府官员腐败、作风问题大尺度、全方位曝光,让贪腐官员名誉受损,很难在人群联系网络较小的新加坡社会继续立足和发展。一些新兴媒体还通过设立 腐败举报网站、传播涉贪信息等方式,对腐败问题进行曝光,扩大社会关注度,推进查处进程。

二 是非政府组织通过专业知识培训、专业分析以及与官方腐败监管机构合作等方式,协助监管、打击腐败。如,加拿大“问责制促进会”负责对民众进行反腐培训,指 导民众依法举报;“纳税人联盟”创立“泰迪政府浪费奖”,鼓励民众检举不同层级政府的贪污浪费情况,激发了民众举报腐败的意愿。巴西民间组织成立“公开账 户”机构,通过分析公共资金流向,揭露一系列丑闻并使腐败分子得到应有的惩处。韩国全国3000多个社会团体开展对各类公职人员的监督,形成相互连通的数据库,及时对发现的问题进行举报,使得腐败监管更为严密。

三 是公民发挥监督主体作用,更多参与腐败监督,形成全民反腐氛围。一方面,一些国家尊重公民的知情权、参与权、表达权、监督权等,鼓励公民更多参与对官方工 作的监督并不断探索利用民众反腐的方式方法。如,巴西官方招募一批出租车司机作为“线人”,通过其掌握乘客透露的涉腐信息并在查实后予以处理。另一方面, 公民利用言论、结社等权利,以集会、请愿乃至抗议等方式,要求政府在反腐问题上做出回应。如20116月,印度两名“海归”设立名为“我行贿了”的网站,方便民众将生活中被索贿的故事揭露出来,推动政府改进办事流程并遏制腐败高发态势,在印度社会产生很大震动,一批滥用职权和以权谋私的官吏受到惩处;8月,印度反腐斗士阿纳·赫扎雷联合其他反腐人员,以绝食方式要求政府加大反腐力度,最终迫使印度政府做出妥协。

四、加强跨国腐败监管机制建设,提升国际反腐合力

各国政府高度重视经济全球化、区域一体化快速发展以及跨国经济活动日益增多背景下的跨国腐败问题,大力推进跨国腐败监管机制建设,深化国际反腐合作。

一 是主动扩大腐败监管法律的覆盖范围,监管更加有力。继美国之后,英国通过《反贿赂法》,宣布英国公民或根据英国法律注册设立但在英国以外国家或领土上发生 的贿赂行为都受该法约束。巴西也通过《诚信公司法》,规定涉及国内和海外贿赂行为的巴西公司承担严格的民事和行政责任。在巴西设有下属公司的跨国企业,如 在巴境内进行贿赂,亦受该法管辖。跨国企业的运营受到母国以及所在国更大程度的监管,以贿赂等不法手段经营面临更多风险和惩治。

二是加强对腐败分子、资金外逃的截、堵工作,对腐败分子形成强大震慑。如,马来西亚建立腐败人物数据库,外国驻马使馆可据此拒发签证,有效防止了相关腐败分子出逃。部分国家还要求特定国家严格审查入境的外国人特别是移民,把腐败分子、资金堵在国门外。

三 是加强国际反腐合作,密切跟踪、追查腐败分子和资金。部分国家对“避税天堂”提出警告,促其加强自我管理和有效开展国际合作。如法国每年公布一份“避税天 堂”名单,要求其与法国税务机关密切合作,取消银行信息保密制度,以便法国了解、打击跨境资产隐匿和洗钱行为。有些国家签署双边引渡、司法合作的协议,直 接开展反腐合作,如西班牙和安道尔等国签署司法互助协议,在信息共享、互派调查小组方面开展合作,以切断跨国腐败资金流动。有些国家虽未签署双边反腐合作 协议,但也利用《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪》、《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》等有关条约中的国际合作条款,以及借 助国际刑事警察组织等开展国际合作,引渡腐败分子、追缴流失资产等。

(作者单位:中共中央对外联络部研究室) 

  国外如何培育“不想腐”的社会氛围

 

李双伍

形 成打击腐败的高压态势和完善反腐制度及监管体系只是反腐之标,建设积极的廉政文化才是反腐之本。许多廉洁度高的国家,不仅着力构建严密的防范、严实的监督 和严肃的惩戒制度,还着力培育“不想腐”的社会氛围。总体看,清廉度高的国家普遍具有社会风气正、法制教育早、薪酬福利好、贪腐成本高等四方面特征。

一、大力加强理想信念、伦理公德和政治风气教育,形成讲奉献、知廉耻、重诚信、守规则的社会风气,是“不想腐”的内在动力

   第一,树立坚定的理想信仰。新加坡强调“不分种族,都要在国旗下效忠”。李光耀要求全民树立建设独立富强新加坡的远大抱负和理想,强调“当一个公务员,就必须有奉献精神”。1990年 新加坡国会批准的《共同价值观白皮书》提出了五大共同价值观 :国家至上、社会为先 ;家庭为根、社会为本;关怀扶持、同舟共济;求同存异、协商共识;种族和谐、宗教宽容。西方国家则长期向民众灌输西方自由民主价值理念,让百姓深信不疑并 为之奋斗,甚至自发向其他国家进行传教兜售。

   第 二,塑造诚信守约的社会公德。德国注重公民基本素质和品德教育,在全社会形成了严谨认真、遵纪守法的社会环境。倡节俭、守规则、重信用、讲礼节已经成为日 本社会的普遍现象。挪威倡导诚实守信、平等节俭的道德风尚,营造健康守法的社会环境。芬兰遵循诚信自律的社会公德教育。李光耀提出了全民“八德”教育:忠 孝仁爱礼义廉耻,并通过政府自上而下软性带动和严刑峻法的刚性约束在全社会塑造了良好的社会风气和“以德倡廉”的氛围。

第 三,领导带头营造健康的政治环境。一些清廉国家领导人的平民化做法并通过媒体宣传对塑造良好的政治风气产生了强大示范效应。韩国朴正熙执政时期之所以能铁 腕反腐,一方面是受到法治的支持、反对党的监督;另一方面也源自他个人品格。新加坡贪腐调查局前局长蔡子益称,新加坡肃贪做得这么好,关键是领导人的政治 意志。李光耀认为 :一些领导人“开始的时候秉持高尚的情操,抱着强烈的信念和取缔贪污的决心不难。但是,除非身为领导者够坚强,能铁面无私,坚决对付一切违法乱纪的人,否 则要做到事事如愿,可没有那么容易。必须铁腕护廉洁”。

第四,积极培育良好的社会风气。一些廉洁国家过去曾面临严重的贪腐问题,经过最近二三十年努力,在全社会大力倡导节能节俭、健康出行、绿色环保、公益慈善等一系列活动,并通过约束和要求公务员尤其是党政领导率先垂范逐步扭转了社会不良风气。德国、芬兰等对公职人员收受超过30欧元的礼品、接受现金和宴请等都要请示批准,对出差报销、公务用车等都作出详细规定,杜绝一切以人情往来为由的行贿受贿。

二、大力加强重实践、全覆盖、针对强的反腐法制教育,在全社会形成遵纪守法的意识,是“不想腐”的外在需要

全民廉政法制教育不仅大大减少了对公务员行贿的动机,而且使民众对腐败形成了强大监督。一些国家主要做法如下。

第 一,从小抓反腐法制教育,注重实践性。北欧国家从小就进行社会学课程和生活实践,让他们明白什么是该做的,什么是不该做的,什么是合法的,什么是违法的, 法律观念深入民心。新加坡进行早期廉政教育,一直贯彻中小学和大学,在中学开设了《儒家伦理》课程,并编写了《儒家伦理》教材,还经常邀请中小学生到贪污 调查局参观座谈。长期的反腐教育和完善的法治观念使得一些国家形成浓厚的崇廉文化氛围,把贪污受贿、侵吞社会财富、投机取巧看做是可耻违法行为,人人喊 打。

第 二,将反腐教育渗透到各行各业,注重全覆盖。新加坡通过各种方式在公司、机关、社区等进行全覆盖的反贪反腐教育。北欧社区经常组织各种反腐教育活动、展览 和宣传。韩国经常在妇女学校、老年大学和其他文化培训机构进行反腐败教育,并积极利用电视、广播等舆论工具进行反腐宣传,注重建立一个人人反腐、视腐败为 社会公敌的社会舆论环境。这种全面教育使公民把行贿视作可耻行为和违法行径而严格自律,这就大大减少了官员受贿的概率。芬兰最高检察院总检察长库西马基 称,在他当法官的三十多年里,没有一个人试图以任何理由向他行贿。

第 三,对公职人员进行系统反腐培训,注重针对性。芬兰、瑞典普遍重视培养公务员队伍职业道德和操守,尤其是突出执法系统的廉洁自律教育。有的国家针对公务员 进行专门教育,编制专门教材,制定专门手册和法规。乌拉圭是拉美比较清廉的国家之一,要求各类新招聘的公务人员进行法制教育,之后每三年进行一次轮训。新 加坡规定在职公务员每年都必须进行财产与投资宣誓,参加至少100个小时的廉政教育。

三、确保公职人员的工资待遇和福利保障,解决其后顾之忧,是“不想腐”的基本保障

   第 一,高福利社会的清廉指数往往较高。北欧国家几乎都排在世界廉洁指数前十名,很大程度上与这些国家的高福利保障不可分。高福利、高保障社会相对来说较为注 重社会公平、公正和平等,使民众尤其是官员心态平和,不盲目攀比,为“不想贪”创造了良好的外部环境。相反,战乱、经济落后及转型国家的贪腐往往较为严 重,因为这些国家存在巨大的贫富悬殊和政策法规不健全,既为权力寻租和贪腐提供了空间,也刺激了公职人员“铤而走险”。

   第二,以薪养廉是一些国家的成功做法。阿联酋是君主酋长国,但清廉指数却位居世界前列,这与其公职人员丰厚收入和优越待遇不无关系。阿公职人员不仅工资远高于平均水平,且享受免费宅基地、医疗、教育、保险等。阿财政开支的51%用于教育、医疗、特殊弱势群体等。人均收入不足700美元的卢旺达,却是非洲和世界少有的廉洁度高的国家,这很大程度上与该国推行的高薪养廉不无关系,部长月工资2000美元,司长1500美元,普通公务员都有1000美元左右,而且还有医疗、车补、保险等各种福利保障。法国为确保“稽查特派员”公正无私,其薪水是公务员中最高的,以保证其不贪外财。

第 三,高薪、高福利待遇不意味着特权。北欧国家虽然实行高薪、高福利,但公职人员尤其是政府领导人并没有任何个人特权。芬兰除总统外,政府只有总理、外长、 内务和国防部长等四人享受配备专车的待遇,且只限执行公务,还要交纳税收。新加坡的反腐与李光耀等领导人带头示范有很大关系。

四、加大监督惩戒和曝光力度,让公职人员不敢“以身试法”,是“不想腐”的重要“阀门”

   第 一,加大惩戒处罚力度,让公职人员担心“得不偿失”而“不想腐”。新加坡惩治腐败有两句格言“让腐败者在政治上身败名裂、让腐败者在经济上倾家荡产”。澳 大利亚对政府高官犯案比普通公务员要“罪加一等”,如前议长斯利帕就因谎报出租车费被从重判处五年有期徒刑。新加坡对贪腐进行“零容忍政策”,小贪污重惩 罚,一元钱也可能坐牢。许多国家给公职人员提供优厚待遇尤其是退休后的各种保障待遇,但一旦贪污被查,则一切都荡然无存,这就对公职人员形成强大的“震慑 作用”,站好最后一班岗。新加坡规定公职人员坐牢一天,就可能失去所有养老金。

   第 二,加大对腐败的全方位监控力度,让公职人员没有任何“侥幸心理”而“不想腐”。让任何一点腐败都无处藏身,彻底杜绝官员的侥幸心理,也是一些国家反腐的 重要经验之一。李光耀说,“新加坡所建立的制度,不是建设没人会贪污,而是确保一旦有人贪污受贿,必会被揭发并面对处罚”。清廉国家普遍重视发挥媒体尤其 是网络、社交等新媒体侦查、监督作用,一旦发现疑点随时可以向官员质询。

   第 三,加大曝光和宣传力度,让贪腐人员担心“抬不起头”而“不想腐”。清廉国家注重利用媒体加强对公职人员的监督,对于出现的一点贪腐迹象和行为都进行充分 曝光,形成强大震慑作用,让公职人员“抬不起头”、“见不得人”。不少国家建立了媒体曝光后的引咎辞职制和媒体曝光后检察机关自动介入制。亚洲一些国家充 分利用亚洲人“重面子”、“有耻辱感”等特点,对公职人员进行舆论监督。李光耀说,“最强有力的威慑就是公众舆论”,“在制止和惩罚贪污方面,最强大的阻 吓力是在于声讨和谴责贪污人士的公众舆论”。韩国利用先进的信息统计技术,建立“公共部门清廉度指数测定和公布系统”,对中央各部和地方各级政府进行清廉 度指数测定并向社会公布,对排名靠后的部门形成强大压力。

   五、几点启示

   第 一,反腐倡廉建设是个综合工程,需标本兼治。反腐倡廉建设与一国的价值理念、公共道德、政治文化、社会风气等密切相关,是个综合工程,不可能一蹴而就。西 方不少廉洁度高的国家经过几十年甚至上百年努力才得到了改善。我们要按照十八届四中全会提出的一手抓法治、一手抓德治的要求,大力弘扬社会主义核心价值 观,加强领导干部的理想信念教育,持续不断加强党风、政风建设,坚持高标准、严要求,同时也要弘扬中华传统美德,下大力提高全民道德水平、社会风气,逐步 形成有利于反腐倡廉的正能量和社会氛围。

   第二,法治社会是我们实现“不想腐”的重要外在条件。十八届四中全会提出“法治国家、法治政府和法治社会一体化建设”的要求。反腐法治教育应该从娃娃抓起,面向普通百姓,重实践,讲实效,做到入脑入心。反腐法治教育需要学校、媒体、企业、

社区、家庭等全社会一起动员,协力推进,使廉政成为一种自觉行动、一种生活习惯、一种社会风尚,真正实现十八届四中全会提出的“增强全社会学法遵法守法用法意识,使法律为人民所掌握、所遵守、所运用”。

   第三,廉洁度与发展水平没有直接关系,也与政治制度无关。虽然目前廉洁度高的国家多是发达国家和经济发展水平很高的国家,但也有少数发展中国家因为领导人反腐的强烈意志,也能大大提高政府的廉洁度。实行西方民主政治的许多国家包括发达

国家腐败问题也层出不穷。

                (作者单位:中共中央对外联络部研究室) 

                     

世界各国如何编织“不能腐”的制度之网

                                

张光平

   制 度作为一种“稳定的周期性行为模式和与社会总体再生产实践活动相关的结构性原则”,其本质决定了相比其他反腐方式,制度反腐无疑最有效、最持久。纵观全 球,各国不论国家性质、发展阶段和历史文化背景,无一例外都将编织严密、严实、严肃的制度之网作为实现“不能腐”的重要突破口。

   一、多层次、全方位和“无死角”立法,确保反腐制度网络的严密性

无 论是发达国家还是发展中国家,资本主义国家还是社会主义国家,均将构建严密的制度网络作为防治腐败的根本保障,注重制定宽领域、广覆盖的反腐法律,让任何 形式的腐败无空可钻、无处可藏。一是从国家、政府和政党等不同层次立法,增强反腐制度网络的完整性。西方发达国家侧重从国家和政府层面反腐立法,将公共权 力严控在制度规范内,这些立法虽从不同层次切入,但在全国范围具有同等效力。无论是美国的《彭德尔顿联邦文官法》还是英国的《公共机构腐败行为法》,德国 的《反腐败法》还是日本的《防止腐败法》,都严格界定公共机构和腐败行为,将公共机构范围扩大至一切地方性和公共性机构,禁止公共机构任何人员在与公共机 构有关的任何交往中收受任何形式礼物、贷款、酬劳或利益,公共机构成员即便被动受贿也被定义为腐败行为。此外,由于美西方国家大多实行现代文官制,因此反 腐立法初衷侧重确保“党政分离”,以克服“恩赐官职制”和“政党分肥制”的种种弊端。如美国《彭德尔顿联邦文官法》就明令文官不得与执政党有利益关联,确 保文官任用的公正性,防止卖官鬻爵等贪腐现象发生。相比之下,广大发展中国家除在国家和行政层面立法外,还侧重以党内法规或纲领作为补充。越南既在国家和 政府层面制定了《反腐败法》和《申诉控告法》,也颁布了《关于加大厉行节俭、反对浪费》的越共中央第21号指示等党内反腐条例。哈萨克斯坦执政党“祖国之光”除在国家层面出台17部反腐相关法律外,还制定了“20152025年反腐纲要”,强调反腐不仅要在各级国家机关中进行,更要在全社会、全党范围内双向展开。这些党内法规虽不是正式国家立法,却在一定程度上适应了后发或转型国家权力集中、执政党作用突出、法治网络不够健全等实际情况,对国家反腐立法起到了较好的支撑作用。

二、凡是存在权力运作和利益交换的地方,都有相应法律“专门照看”

各 国专业性反腐法律种类繁多,不仅针对政府机关、议会、政党、企业等机构组织,也针对政要、公务员、商人和普通公民等社会个体。德、法、葡、瑞典等国出台 《公务员总法》、《国家公务员法》、《公务员职业回避法》等专门法律,主要针对公职人员以权谋私、从事与其职务有利益冲突的第二职业、以及在履职时掺杂商 业或个人利益等腐败行为。美、加、新加坡等出台《议会法》、《参选经费公开法》、《游说登记法》等,重在限定游说人员与议员的接触、规定政党收取捐款限 额、严格监管政治资金流动,旨在切断企业或个人与政党、议员、政治家之间的利益链条,使得靠重金收买巨额利益在制度上难以得逞。为防止挂一漏万,法、葡、 日、马来西亚等国还将反腐规定分解内嵌到《劳动法典》、《律师法》、《商法》、《海关法》、《保险业法》、《赛马法》等民事法中,通过在各领域“预埋高压 线”来填补立法漏洞,尽可能将社会各阶层全部涵盖到反腐网络之中。

三、加快与国际接轨、加强国际合作,将反腐制度触角延伸至海外

不 少国家针对全球化、信息化背景下腐败的流动性和外溢性等新特征,将国内反腐触角延伸至海外,通过国际合作弥补本国反腐网络的“盲区”和“死角”。一些国家 补充完善国内立法,加强涉外贪腐制度建设。如美国的《反海外腐败法》和巴西的《诚信公司法》,均要求本国上市公司建立完备的内部财务管理制度,禁止向外国 政府官员、政党领导人直接或间接行贿以获取不正当利益,一旦涉嫌国内和海外贿赂行为,将承担严重的民事和行政责任。一些国家充分发挥驻外机构作用,构筑起 海外反腐“防火墙”。如印尼在全球各地设有称作“哨警”系统的专门举报机构,方便海外机构和人员向国内肃贪委举报贪腐线索。马来西亚建立覆盖国内外人员的 腐败人物数据库,本国驻外使领馆和外国驻马使馆都可据此核对护照信息并拒发签证,防止涉案人员外逃。还有不少国家通过加入国际性和地区性反腐公约,“倒 逼”国内反腐立法的改革完善。日本在签署《联合国反腐败公约》短短一个月内就迅速修订国内反腐法规,实现与《公约》快速对接。巴西在签署《美洲反腐败公 约》、《经济合作与发展组织禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》后,对国内反腐法律进行相应调整,加速推进本国反腐制度的国际化和规范化。

四、设立独立权威机构、明确规章程序、丰富操作手段,强化反腐制度网络的严实性

再先进完备的反腐制度,不能落地就会悬空,不会运转就会僵滞。为避免反腐陷入有立法无执行、有规定无程序、有手段无工具的悖论,不少国家从机构设置、程序细化、手段创新三个方面切入,保障反腐制度网络严实有力。

   一 是组建独立、权威和专业的反腐机构,打造反腐制度运作平台。“没有金刚钻揽不了瓷器活”,一些国家在组建反腐机构时,重在确保其独立运作权限、相对较高的 权威和专业水平,以推动反腐法律得到有力执行。如美国设立“特别检察官”制度,赋予其特别调查权和上诉权,重点对高官甚至总统类重大贪腐违法行为进行独立 调查诉讼。印尼成立了独立于三权之外的“肃贪委”,有权未经包括总统在内的任何权力机关允许,对包括政府高官、政党大佬、军方将领、地方首脑、国企巨头、 央行高管、法官和议员等任何人开展调查。纳米比亚“国家反腐委员会”直接对总统负责,委员会在各地设立的分支机构也在财务、人事和业务上保持高度独立。一 些国家的反腐机构专业化色彩很浓,组成人员职业素养高,尽力避免“外行指挥内行”的“低效反腐”现象。如法国“预防腐败中心”成员来自税收、警察、宪兵、 海关、司法、内政部门等不同领域专家,“国家稽查特派员制度”由经济财政部门资深专业人士组成。正是这种独立、权威和专业的反腐机构设置和人事安排,有力 推动反腐工作有序、有效开展。

二是细化反腐制度条款和程序,突出反腐制度的可操作性。一方面,量化贪腐定义和刑责,不仅让贪腐者明确红线所在,也便于反腐机构照章操作。德国反腐法清晰界定了“不可为”的事项及后果,明确规定公务员兼职、收受礼品和宴请标准。如将受贿金额定为5欧元,15欧元以上礼品必须上交,受贿三次开除公职。丹麦《刑法典》明确受贿入刑,规定官员可收取礼品金额上限为500克朗(500元人民币)。法国规定官员上任后15天内必须申报财产,并将贪腐制裁分为精神性和实质性手段两大类:前者包括申诫、警告、记过;后者包括取消一次晋升资格、减薪、降职、调职、降级、临时解除职务(不超过六个月), 情节严重者则入刑受审。另一方面,在腐败发生前、中、后各环节设立清晰程序,明确各阶段反腐工作“干什么”以及“怎么干”。法国、葡萄牙等国将政府官员和 议员的财产申报分为就职申报、日常申报和离任申报三个阶段,要求监察对象在各时段、各环节提交新的财产申报单。坦桑尼亚规定党政干部任职时必须公布个人财 产,之后每年公布一次。美国政府道德办公室一旦发现公职人员财产申报与公示档案存在异常,便会陆续启动警告、记过、民事处罚和刑事处罚等程序。巴基斯坦 “反腐问责局”工作流程十分细密,包括接受举报、核实、问询、调查、逮捕、移交法庭和最终定罪等阶段。正是因为反腐规定细致入微、执行程序清晰连贯,使得 看似繁复的制度易于理解、便于操作,有效避免立法模糊和执法混乱。

三 是注重各类反腐机构的科学分工和协调配合,不断创新反腐方式和引入先进技术,确保反腐效果事半功倍。不少国家通过“划分责任田”方式对各层级、各领域反腐 机构进行科学分工,避免“九龙治水”和相互掣肘。日本反腐机构虽多且设计复杂,但各反腐机构之间权责清晰、分工明确。如法官弹劾法院和法官追诉委员会直属 国会,专门针对法官贪腐发起调查和控诉;内阁行政监察局、会计检察院分别针对公务员系统和国家收支预算 ;各政党内部均设纪律委员会和政治伦理审查会,主要负责党内贪腐调查,但并不直接处理党员贪腐。芬兰的就业与经济部专司打击地下经济,国家调查局专门负责 调查取证,而司法部则专门负责国内反腐协调和国际反腐合作。类似职权划分和统筹协调在拓展反腐“宽度”同时也提高了反腐“精度”,不同反腐部门独特优势得 以发挥,形成了强大的反腐合力。

此 外,一些国家还不断引入先进技术,创新反腐方式。印尼的快速反腐行动组专门为反腐情报搜集和调查提供监听及数据分析等专业技术支持。埃塞俄比亚甚至不惜动 用国家安全情报部门技术力量,对复杂程度较高的海关税务贪腐进行秘密取证和调查。韩国利用先进的信息统计技术,建立“公共部门清廉度指数测定和公布系 统”,对中央各部和地方各级政府进行清廉度指数测定并向社会公布,对排名靠后的部门形成强大压力。这些不拘泥于常规的大胆创新和先进技术的纯熟运用,使得 制度反腐“如虎添翼”。

   五、从严执法至从苛执法,以高压震慑落实制度反腐惩戒的严肃性

一 是让高昂的犯罪成本成为贪腐者“不可承受之重”。针对腐败的顽固性和反复性,不少国家尊崇“乱世用重典、重症施猛药”原则,在量刑和执法方式上甚至“不近 人情”。巴西反腐法律规定,鉴于腐败难留证据,只要嫌疑人被查出无法说明合法来源的财产即可判刑,无需寻找具体证据。新加坡的“贪腐零容忍”政策使得公职 人员哪怕接受一杯咖啡、一盒香烟、一顿饭都可能入罪判刑,一旦因贪腐坐牢,就很可能失去所有养老金,真正做到了“让腐败者在政治上身败名裂、在经济上倾家 荡产”。埃塞俄比亚对贪腐惩罚力度更为严苛,不论受贿金额多寡(有时仅相当于数百人民币),只要被举报,都是“先抓后审”,一旦查实被判刑2030年也不足为奇。

   二 是“格外关照”公职人员和高层政要,一旦查实“罪加一等”。不少国家将惩罚公职人员贪腐作为重中之重,以此在全社会形成强大震慑效应。澳大利亚明确规定高 官犯案比普通公务员“罪加一等”,如前议长斯利帕就因谎报出租车费被从重判处五年徒刑。古巴共产党一位普通人事干部曾因受贿十美元被劝退党,古共六届三中 全会决定贪腐人员一律开除出党,而此前只对犯叛国罪等严重罪行的党员才予以开除党籍处罚。匈牙利青民盟政府更是出台“狠招”,立法授权政府使用间谍手段搜 集官员贪腐渎职信息,官员若不同意接受这种监督即被自动解职。

三 是“刨根问底”追究连带责任。即便本人未直接涉嫌贪腐,只要家属和身边工作人员犯罪也难逃干系。新加坡人民行动党规定,不仅要在刑罚和经济上严惩党内贪腐 者,其上级也要承担“连带责任”一并受罚。越共规定,因腐败问题造成严重后果的地方和单位,不管领导者是否参与其中,都要追究党委主要领导人的法律责任和 纪律责任。正是这种现代“连坐”机制,迫使公职人员不仅要严于律己,更要对下属和亲属严加管教,无形中扩大了反腐制度的威慑范围。

   六、几点认识与思考

一 是抓住腐败根源和“人性弱点”立法,是编织反腐制度网络的关键切入点。腐败根源有很多,从政治学角度讲是“绝对权力导致绝对腐败”,从经济学角度讲是“公 共权力干预经济活动造成寻租”,而从人性角度讲则是“人类原始贪婪欲望”。从各国成功经验看,一方面是通过全方位立法强化对公权力约束,减少寻租空间;另 一方面尽可能加大犯罪成本,把握人类“趋利避害”和“理性计算”的本性来抑制腐败冲动。尽管也有不少国家将职业规范、道德标准甚至党性要求作为补充,但刚 性的“制度反腐”仍是主渠道,且远比“道德式反腐”、 “运动式反腐”和“教育式反腐”有效得多。

二 是确保反腐立法范围的严密性、内容程序的严实性、惩戒后果的严肃性,是编织反腐制度网络的三大重点方向。构建反腐制度网络不仅要有外在框架,更要有实际内 容。可视的规章制度、可行的操作程序和可信的惩戒威力这三者缺一不可。很多国家不仅有各层级、各领域的反腐立法,也有一一对应的反腐机构设置;不仅有宏观 的原则规定,更有微观的程序设计和精准的量化统计 ;不仅有书面的条文阐释,更有将之有效转化为惩戒后果的手段工具。从而实现反腐制度的可读、可用、可信,避免陷入“制度越来越美,现实却越来越糟”的反腐 悖论。

   三 是与其他制度配套联动,方能营造, 反腐制度良性运作的大环境。作为国家制度的一部分,反腐制度的有效运行离不开国家整体制度环境,编织反腐制度网络需要通盘考虑和整体设计。一些做得比较成 功的国家,在构建反腐制度网络时旨在反腐又超越反腐,注重反腐制度与政治、经济、社会各领域体制改革的配套联动,为反腐制度运行创造良好宏观环境。美、 德、日、加等发达国家或通过完善现代文官制度来避免“以人代政”、“以人代法”的弊端;或出台政党法、议会法、军队法和公司法等来强化, 权力平衡 ;或调整产业政策、改革行政审批来提升市场运行透明度,压缩寻租空间 ;或加快完善审计和财务税收体制,为发现、核查及惩戒腐败提供各种“利器”。而一些后发国家或转型国家,虽然反腐法律“汗牛充栋”,但政治经济体制改革滞 后、金融财务和税收审计等环节漏洞较多,导致反腐法律实际运行效果不佳。可见,只有实现各领域制度体系的联动配套,才能避免反腐制度运行陷入“独木难支” 和“孤掌难鸣”困境。

四 是构建反腐制度网络是一个不断完善的动态过程,不能一蹴而就,也非一劳永逸。腐败现象是人类社会通病,能否编织成熟有效的反腐制度网络并不完全以国家制 度、发展水平、治理方式和文化背景为标准。卢旺达虽属欠发达国家,但反腐制度运行良好,国家清廉指数不仅在非洲,在全球也排名靠前。而一些发展中国家虽继 承西式制度衣钵,但有法不依、执法不严、有罪不罚现象却十分普遍,反腐制度自然形同虚设。即便在反腐制度较为成熟的发达国家至今也仍存结构缺陷。美国19世 纪末通过制度安排摆脱了历史上“最腐败时期”,但时至今日,“金钱政治”、“游说政治”、“选举腐败”、“议会腐败”等“体制性腐败”仍大量存在。芬兰虽 系全球清廉典型,但至今仍未将“利用个人影响力干预决策”的腐败行为入罪。就连代议制民主最为成熟的英国,也受“议会至上”传统和特权思想影响,导致议会 财务制度长期封闭运行,议员“报销门”腐败现象屡禁不止。可见,编织有效的反腐制度网络绝非“一锤定音”,无论是发达国家还是发展中国家,都必须意识到腐 败问题的长期性和复杂性,在构筑反腐网络方面做好长期攻坚准备。

(作者单位:中共中央对外联络部研究室) 

高等院校:反腐倡廉关口前移的最佳位置

杨永庚

              

时 下,反腐倡廉工作在全国范围内如火如荼地开展,取得了一系列重大成果。从现实来看,在整个反腐倡廉建设中,政治、经济等领域的制度建设、案件查出处等受到 了高度关注,然而大量事实告诉我们,腐败行为的发生,首先是思想防线出了问题,但对这一点研究却问津者寡,只有把反腐倡廉关口前移到思想领域,构牢拒腐防 变的堤防,从不敢腐、不能腐向不想腐转变,才能达到反腐倡廉的治本目标。

   一、“腐败的教育现象”的提出及其关口前移问题

要彻底消除腐败,只能把反腐倡廉关口前移。现在笔者无从查找反腐倡廉关口前移最早提出的时间和相关文献,但根据文献检索结果得知,关于关口前移目前有以下几种认识:

1.一 位置说。持这种观点的人认为,相对于事后惩处来说要预防。因为“一般地说,造成目前这种腐败易发多发状况的原因是多方面、多层次的。开展反腐败斗争,严厉 的惩治是必须的,但惩治带有滞后性和被动性”。无论惩治腐败的措施多么严厉,无论惩处了多少腐败分子,总是事后震慑、亡羊补牢,而腐败造成的损失已是既成 事实。但从现状来看,当务之急、治本之策,是坚持依法治国,把权力装进法治的笼子里。这种认识是从“危害”和“成本”的对比角度认识问题,仅仅是一种法律 思维。

 2.三 位置说。持这种观点的人认为,一要思想解放—理想信念关口要前移。一般来说,信念表明一个人对社会发展方向、自然规律、对一种理论观点的稳定的、长期的看 法和认可,这恰好需要高等院校通过廉政观教育来培育。二要宣传教育—制度建设要前移。这有利于营造教育、制度、监督、惩治并重的环境,但制度再好,民众不 认同,进而不遵守效果仍然等于零。三要监督制约—综合治理要前移。民主是监督和综合治理的基础。大家知道,理想信念、制度遵守、监督意识和民主意识的形成 都需要接受良好的教育,因为“文盲是站在民主之外的”(列宁语)。

3.八 位置说。持这种观点的人认为,要在以下八个方面下功夫:一是把关口前移到严把选人用人关上,杜绝“带病上岗”。二是把关口前移到科学配置权力和有效制约权 力上,避免大权独揽。三是把关口前移到完善体制机制以加强全面监督上,防止监督名存实亡。四是把关口前移到盯紧重点人群、高危地带上,牵住“牛鼻子”。五 是把关口前移到对资金和财务的管理上,防止出现大案要案。六是把关口前移到开发利用科技手段上,科技是改造世界的强大物质力量,也是预防腐败的有效手段。 七是把关口前移到加强政治教育和道德培育上,防止蜕化变质。八是把关口前移到廉政文化建设上,防止人格和价值观扭曲。按照抓主要矛盾和矛盾的主要方面的马 克思主义哲学思想,关口前移需抓住核心,抓住关键,这种观点显然是胡子眉毛一把抓。

以上观点虽然都有一定的道理,但没有找到问题的实质。腐败是一种文化,文化的力量是强大的,它影响世道人心,影响人格塑造,文化的力量又是潜移默化的,它“随风潜入夜,润物细无声”,其中政治素质、道德水准、精神境界是廉洁从政的思想基础,由此人们提出了克服“腐败的教育现象”问题。

第 一,从腐败滋生的原因来看,铲除腐败需要解决“腐败的教育问题”。滋生腐败的普遍问题对于处在现代化进程中的国家来说,腐败现象总是会增加,而且在所难 免。原因是多方面的,一是克服封建时代的遗风难度较大;我国社会长期的封建流毒无疑会助长腐败的繁荣。二是法制的不发达和不健全;表现为原有监督资源的原 则和改革出现的活动新领域法律调控的缺失。法治和道德一样需要人们体认才能达到“以道德滋养法治精神,强化道德对法治文化的支撑作用”。三是民主政治传统 的脆弱性;现代的政治竞争,一方面能够平衡和制约政治领域内的腐败;另一方面,也会导致平衡腐败。这些原因表明依靠“传统习惯”来解决腐败问题,显然已无 法适应形势的需要;以“法治手段”打击、惩治,仍然偏重于“治标”;以“制度体制”限制,也难以完全达到“标本兼治”的要求;这表明,必须从思想文化方面 深挖腐败的“文化根源”,而教育的缺乏是其根本原因。

第 二,从腐败的类型来看,解决腐败问题需要厘清“腐败的教育问题”。目前被广泛接受的是透明国际组织的说法,腐败是“滥用手中的权力谋取私利”,而权力有广 义和狭义之分,广义的腐败现象,它的规模、特点和活动,是一个国家总体政治、社会和经济中的问题,狭义的腐败现象是对公权力的滥用,并因此损害国家或公众 利益的行为。凡是涉及国家权力运行的行业、领域都可能会出现腐败,于是有学者依行业把腐败分为政治腐败、行政腐败、商业腐败等,当前我国高等院校出现了严 重的权力滥用现象,凸显出“教育的腐败问题”。但笔者认为,“腐败的教育问题”和“教育的腐败问题”,这是两个不同的概念。教育的腐败现象是指高等院校在 实际职能发挥过程中出现的腐败现象,而腐败的教育现象是指从高等院校的职能和承担的社会任务来看高等院校的腐败现象,具体呈现为廉政教育和廉政建设的缺 失,从而导致未来人才廉政意识的薄弱。“腐败的教育问题”是由于缺失廉政教育而导致的腐败问题,单纯是教育方面的问题;“教育的腐败问题”就不单纯是教育 的问题,而是在有关教育领域里发生的各种腐败问题。虽然教育也有广义和狭义之分,但更多是指学校教育,从廉政观培育角度看,高等院校更为重要。

第 三,从反腐倡廉的策略来看,建立长效机制需要消除“腐败的教育问题”。由于腐败行为受政治因素、经济因素、价值观因素、权力因素和制度因素等综合作用,反 腐倡廉需要从各个因素、各个方面全面展开,但从我国国情来看必然要重点反腐。在有限的反腐力量条件下,在重点领域和关键环节针对腐败产生的主要原因对症下 药、重点治理,有计划按步骤地重点打击腐败行为,以最小的投入获取最大的收益,有见效快、成本小、力度大等特点。我国当前反腐倡廉建设的方针是“以重点领 域和关键环节为突破口”,着重在政府权力部门“加强重点领域反腐倡廉制度建设”。可从长效反腐倡廉来看,一桩桩触目惊心的腐败案件,一个个腐败分子面对法 律严惩时的“沉痛忏悔”,让人们似乎找到了解开这种“腐败之谜”的钥匙,这就是,不仅要从腐败现象的客观环境及制度设计等体制机制上找“谜底”,更要从人 格塑造上寻求根源,那就是,高等院校廉政教育的“缺失”及“失控”,背离了人的本质与教育的初衷,是腐败现象滋生与蔓延的思想根源。

反 腐倡廉关口前移,移到什么地方、什么部位最佳?许多案例表明,现阶段我们要打击的不仅是现实的腐败问题,更要解决腐败的教育问题,要站在引领社会发展的高 度,深刻认识高等院校廉政教育的重要性和必要性。笔者认为,应该把“教育”提到解决贪污腐化、滥用权力的手段高度去把握,把关口前移至高等院校,并看成同 执政党的纪检机关、国家监察机构、反贪机构同样重要的反腐倡廉主体。高等院校廉政教育不仅是一项反腐倡廉的“基础性工程”,也是一项高素质人才培养的“建 设性工程”。只有将反腐倡廉工作的范围延伸到过去涉足不多或尚未涉足的领域,更加积极地寻求反腐倡廉的着力点,形成有效防范腐败的思想屏障,才能达到最终 目的。

    二、重视解决“腐败的教育问题”是我党反腐倡廉的一贯认识

从 世界现代化的历史过程来看,包括美国在内,腐败的大量滋生是许多国家从传统社会向现代社会转型中都曾出现过的现象。就此而言,中国的腐败似乎合乎历史发展 的规律,可称之为转型腐败。然而,中国的特殊性在于,它是一党执政的国家,腐败带来的危害直接针对执政党、侵蚀执政党的权力基础。中国共产党成立以来始终 高度重视反腐败斗争,始终坚持边实践边总结,注重以发展的科学理论指导反腐败的实践,在反腐倡廉理论方面取得了许多成果。

从 理论上来说,腐败无疑是一个富有吸引力的研究客体。掌握公共权力的人并不一定会侵害相对人的权益,公共领域中“道德高尚的人对腐败是绝缘的”,反腐倡廉必 须着重抓好深入开展理想信念和廉洁从政教育,充分发挥道德教育遏制腐败的动机,实现标本兼治,这既是中国人的政治智慧,也是中国共产党人反腐败的基本方 法。中国特色的反腐倡廉建设经历了从党性自觉到政治自觉再到文化自觉地转变过程,重视教育的思想和方法始终贯穿于这一进程之中。

毛 泽东为我党反腐倡廉教育奠定了重要的理论基础和策略基础。他认为,腐败是反社会主义行为,腐败分子是钻到我们队伍里的坏分子。腐败的类型有,政治思想上的 蜕化变质、经济上的贪污受贿、生活上的挥霍享受等。腐败的根源还是人自身,人有贪欲,贪图享乐,从而贪图那些可以带来享乐的金钱,进而贪图最容易带来金钱 的权力。关于怎样反腐倡廉,毛泽东指出,以预防为主,加强教育思想乃行动之先导,从思想上解决问题牢靠。他始终十分重视思想教育,强调思想建党,努力从人 的内心深处解决好反腐败的问题。他一贯强调加强马列主义教育,用马列主义武装人民的头脑。只要我们能够掌握马克思列宁主义的科学,我们是能够超越任何障碍 和任何困难的,我们的力量是无敌的。

邓小平提出,解决腐败问题“我们主要通过两个手段来解决,一个是教育,一个是法律”。并指出凡是能够通过教育解决的都要教育,对那些破坏社会秩序的人会先采用教育的方法。早在1978年他就指出,“高级干部能不能以身作则,影响是很大的。现在不正之风很突出,要先从领导干部纠正起”,由此纠正不正之风和铲除腐败现象的“根本问题是教育人”。关于如何教育人,邓小平认为,首先应当进一步加强党的思想政治教育。198012月,他在中共中央工作会议上指出,必须要采取思想政治教育的方式来对全党同志进行教育、引导。要使全党充分发扬廉洁奉公、艰苦奋斗、大公无私、服务大局等精神,继续坚持共产主义的理想和道德。198310月在党的第十二届中央委员会第二次会议上,他再次强调要在新时期加强思想工作,防止出现埋头经济工作,而忽视思想工作的现象。另外,邓小平还强调要进行党的优良传统教育,尤其是艰苦奋斗教育。19893月,他在《保持艰苦奋斗的传统》的讲话中说:“应该保持艰苦奋斗的传统。坚持这个传统,才能抵抗腐败现象。”邓小平强调,今后要抓紧艰苦朴素的教育,因为艰苦奋斗是我们的传统。而提倡艰苦创业精神,也有助于克服腐败现象。

江 泽民在认真分析腐败现象的基础上,创造性地提出了“标本兼治”的反腐败斗争方针,构筑思想道德和党纪国法两道防线。他认为,反腐败不仅要“治标”,即同已 经出现的腐败现象进行积极的斗争,更要“治本”,即铲除腐败赖以滋生的土壤。“治标”和“治本”是反腐败斗争相辅相成、相互促进的两个方面,只有将这两方 面相结合才能有效地遏制腐败。因此,江泽民强调,教育是基础,法制是保证,监督是关键,并提出反腐败要将这三方面相结合,坚持预防与惩治相结合,对绝大多 数党员和干部要立足于教育,着眼于防范,对极少数腐败分子必须严厉惩处,不断铲除滋生腐败的土壤,使反腐倡廉工作不断取得新的更大成效。在党的十六大报告 中,江泽民明确地提出要“坚持标本兼治、综合治理的方针,逐步加大治本的力度”。随后,党和政府将反腐败斗争的重心逐渐转向“治本”,彰显了党和政府从源 头上治理腐败的决心。

  胡 锦涛认为,要建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,把“反腐倡廉建设”作为党的建设的内容之一。提出要拓展 从源头上防治腐败工作领域,防治腐败的实现途径更加多样化。坚持教育是做好反腐倡廉工作的重要前提和根本保证。这说明,反腐倡廉建设不仅出于政治上保持党 员先进性的考量,更是出于坚守人生信仰及弘扬人文精神的诉求,同时,他提出,只有把“教育的说服力”和“改革的推动力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治 的威慑力”相结合,整合各方面资源和力量,增强反腐倡廉建设的整体性、协调性、系统性,才能真正从源头上不断铲除腐败滋生蔓延的土壤,才能巩固和发展反腐 败取得的成果,从根本上解决腐败问题。

20085月,中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008--2012年 工作规划》,将惩治和预防腐败的“教育、制度、监督、惩治”四项原本工作部署拓展为“教育、制度、监督、改革、纠风、惩治”六项,奠定了预防腐败体系建设 的新格局;党的十七大报告更强调“加强廉政文化建设”在反腐倡廉中的作用;十八大以来我党把“教育”看成是为反腐倡廉而需要的“补钙”。习近平总书记指 出:“理想信念就是共产党人精神上的‘钙’,没有理想信念,理想信念不坚定,精神上就会‘缺钙’,就会得‘软骨病’”。他还说“物必先腐,而后虫生”。这 揭示了内因和外因的关系。有的党员干部发生问题或者涉案以后,往往把自己腐败的原因归结为外界诱惑,以此为自己开脱,好像原因不在自己,而在外界因素。其 实,思想防线失守溃败在前,腐朽思想和别有用心的人才可能见缝插针、逐步渗透,为了杜绝腐败之虫生,就要保证自律之心的坚固;要抵制“外在诱惑”的惊涛骇 浪,就必须筑牢“内在自律”的坚固堤坝。可见加强教育、强化内敛异常重要。抓班子,带队伍,是领导干部的重要职责。发生什么问题,就要解决好什么问题;出 现什么漏洞,就要想方设法堵塞什么漏洞。但是,这些都是亡羊补牢,最好还是未雨绸缪,教育在先、预防在先、提醒在先。

教 育是廉政的基础,也是治本性的反腐手段,能够确保反腐败不至于陷入歧途。古今中外,反腐倡廉都离不开这个手段。在我国古代,其被称为道德教化。在怀有入世 之志的儒家学者那里,廉德自守问题不仅是个人的从政之本,更是关系政权巩固、国家兴衰的根本问题,希望从政者从内心产生清廉的个体良心需求,变成一种发自 内心的价值追求。新中国成立后,党和政府都重视思想道德教育,认为教育可以使国家公职人员树立正确的世界观、人生观、价值观,增强自身抵制腐败的能力,构 筑国家公职人员拒腐防变的坚固思想道德堤坝,预防和抵制腐败。在国外,许多政治家也认为,个人道德修养的高低是影响廉政的重要因素。尽管不少国家将职业规 范、道德标准甚至党性要求作为补充,但“教育式反腐”远比“道德式反腐”、“运动式反腐”长效得多。

三、解决“腐败的教育问题”要发挥大学的廉政教育功能

德 国哲学家黑格尔在分析西方中世纪教会的腐败时就曾指出:腐败决不是偶然的、如一些人所说是单纯滥用权力的结果,因此只要遏制了某些人的私欲即可将其消除; 相反,这不仅是一种源于制度原因而必然的、根深蒂固的腐败,而且是一种不断地向一切空间弥漫的死症,它注定到处孳生出权力欲、放纵淫欲、种种野蛮和卑鄙的 腐败情形、伪善和欺骗。黑格尔所讲的实际就是一种腐败的扩散效应。当贪腐成为一种文化,一种社会普遍认同的心理,它就会像癌症一样散发、蔓延,多数人对腐 败的态度会由开始的“深恶痛绝”转变为“习以为常”,只要不触及个人利益就听之任之,甚至抱着“改变不了环境就适应环境的心理”。在这种“文化”氛围中, 腐败被淡化、被怂恿、被放纵,成为行为准则和生活方式,全面侵入社会的肌体。目前的中国就是如此,这也是当前腐败现象的可怕之处。

从 总体上看,当前我国正处于腐败与反腐败的战略相持阶段。廉洁文化与腐败文化正处于较量之中,“究其根本,中国特色的文化反腐战略缺乏核心的社会主义廉洁价 值体系的引导、整合和统领,从而导致了社会主义廉洁文化建设流于形式,难以巩固。”大学的廉政价值观教育从根本上决定着文化的性质和走向,对人们的思想感 情、言论行动、价值取舍具有支配和驱动作用。但从教育的内容来看,既有的道德文化价值体系日渐式微,工具理性大行其道,这是比制度化建设等不足更为堪忧的 长远问题。如何基于当前的中国社会现实,提炼传统文化中廉洁文化的精华,利用大学传承教育的功能,这是关口前移到教育领域,应该重点做好的工作。大学在廉政教育方面的主要功能有:

研究功能。在反腐倡廉这一现实重大问题上,必然存在价值关系和价值意识问题,也必定有与此相适应的价值观。全国到目前为止有近200所 高等院校成立了以廉政文化为研究对象的学术机构。研究是多方面的,从测定腐败程度到探究腐败产生的原因和反腐斗争的方法是无所不有。这些研究的深度与广度 同样是内容广泛,形式多样。有的研究着眼于世界,将所有腐败现象视为自己的研究对象;也有的研究只是将腐败作为某些管理环节上的贪渎行为进行探讨。从这个 意义上说,高等院校廉政机构的研究作用很大,也是极其重要的,因为它为其他的社会组织、国家机构和个人的后续研究奠定了基础。

跟 踪监测功能。腐败是一种复杂行为,需要运用综合理论来解释,是一种跨学科现象,涉及政治学、经济学、社会学、犯罪学等多个领域,需要加快建立健全腐败与治 理状况的测量、评估、诊断和预警的评估体系。高等院校在社会生活的不同领域肩负着对腐败现象跟踪监测的功能,应综合运用抽样调查、明察暗访、典型案例分析 等手段,形成信息收集—评估分析—反馈预警的工作机制。在这种情况下,怎么评价高等院校所发挥的作用都不为过;实际上,高等院校是可供选择而且没有成见信 息的唯一来源,是保证获得反腐政策实施情况信息的园地。

咨 询功能。在许多情况下,国家机关、其他组织和个人都去找高等院校的反腐专家们对各种情况和决策给予帮助、鉴定和预测。他们经常宣讲腐败的实际规模、腐败给 国家和社会带来的危害、腐败在其他方面造成的负面后果;用通俗的形式向社会或居民说明履行各种行政程序的规章制度;广泛利用互联网,向社会发布有关政府机 构和地方机构的信息,保证民众对重要信息的知情权等。如北京大学廉政文化研究中心多年来一直为苏州、杭州开展营造廉政文化氛围做咨询活动。

社 会教育的功能。高等院校积累有许多研究资料,因而往往肩负有宣传教育的功能,向整个社会说明腐败的本质和后果,这一工作对于开展反腐活动具有很大的意义。 实际上,就其重要性而言,这是高等院校的第二个(继研究功能之后)重要功能,因为没有有效的知识和信息传播,反腐改革是很难得到必要的群众支持。这也是走 出一条既依靠群众又不搞群众运动的办法,既会有点声势,可以挽救一些人,更可以教育全体党员和人民,造成全社会反腐败的大环境、大气候,从而彻底揭露和打 击一切腐败现象,清除腐败的根源。

维 护和援助腐败受害者的功能。在国家执法机构尚未介入之前,社会能够帮助受害者进行维权活动,在不好的情况下,高等院校可能成为唯一的渠道;在好的情况下, 高等院校在正式诉讼框架内,与国家一起共同完成这种功能。发挥这种功能的方式是多种多样的,如高等院校志愿服务与咨询、就如何遏制腐败问题召开官员和民众 的研讨会等。

“最 佳实践”的示范功能。不少国家通过“划分责任田”方式对各层级、各领域反腐机构进行科学分工,“模拟实践”使各反腐机构之间权责清晰、分工明确。高等院校 的实践展示了在某些部门可以怎样运作,又会带来怎样的成果。这一实践非常有成效地改变了学生对保存陈规陋习和老一套做法的看法,会使学生形成“贪腐可耻” 的社会心理,如果有腐败行为不会心安理得,反而会承受巨大的心理压力。

传 播和强化职业伦理道德的功能。高等院校是防止腐败的道德“疫苗”的载体。高等院校通过承担反腐倡廉专题培训,采取组织专门培训、开展示范教育、典型教育、 警示教育、提醒教育等形式,发挥教育的防范功能和治本功能。事实上拒腐防变应该是民族文化的理想境界,这只有在高等院校和国家各部门共同努力的基础上才能 做到。

保 证国家与社会有效互动的功能。国际反腐理论认为,发展中国家较之发达国家存在更多的腐败现象,根本原因就在于这些国家的民众关于腐败的观念模糊。高等院校 可以在国家对社会和经济进行廉政文化建设过程中,把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德教育结合,推进廉政教育进社区、家庭、企业和农村, 高等院校可以搭建企业、社区和经济组织、社会组织开展廉政教育的平台,利用文化阵地、红色旅游等途径、利用大众传媒等载体发挥许多目前国家无法有效发挥的 功能。

实 际上,高等院校能够发挥的种种功能都是通过制度性主体来完成的。如果我们看看个体层面所发挥的功能,就会发现景象有些不同了。个体不具备必要的资源规模来 发挥上述大部分的功能。所以,其积极性的重心主要在于扩大与强化反腐模式,在腐败情势下相互支持、传播反腐文化和有关腐败的常识。在这些活动领域内,个体 的作用绝对没有减少,而且在某些情况下,对于保证反腐斗争的胜利,甚至发挥着更大的作用。

四、高等院校廉政教育的核心是培养学生的廉政观

新 古典主义派认为,腐败是一种理性行为,这种情况下,高等院校要从知识传授为主的教育拓展到培养品德、知识、能力、体魄等各方面综合素质的教育,着力培养学 生的社会责任感。因此大学阶段主要教育学生自觉遵守法律法规和社会道德规范,切实增强反腐倡廉的自觉性。大学生廉洁教育工作起步较晚,廉洁教育体系不够健 全,工作缺失,高等院校应在这方面下大功夫,不断完善现有的制度体系,使廉洁意识的培养真正做到有法可依,有章可循,并对学生进行相关法律制度的学习与教 育,使学生依法办事,照章行事,走出一条适合中国国情的教育反腐之路。

一 国之教育,本在培育和开发以思想力为内核的人才战略资源,是为国家未来战略竞争输送战略资源的特殊的“精神生产线”。但长期以来我国教育在培育适应既往知 识义理、价值体系为根本目的,使之成为既定价值观的复制品进而“适应”已有社会现实的需要,却与联合国教科文卫组织所倡导的“人类教育正愈来愈倾向于为一 个尚未存在的社会培育新人”的基本目的完全相反。国际反腐败成功经验表明,社会崇廉意识和廉洁价值是国家廉政体系建设的基础,教育具有更为根本、更为基础 性的作用。2011年中纪委等六部门联合下发的《关于加强廉政文化建设的意见》中已经明确提出以培 育廉洁价值理念为根本。虽然廉洁价值观念还不能等同于廉政价值观,但价值理念是价值观的重要范畴。廉政价值观是价值观的一般属性在廉洁从政问题上的具体体 现。我党历来认为,加强廉政建设的目的,就是希望领导干部不犯错误和少犯错误,希望通过教育避免腐败案件的发生,使党风越来越好。从某种意义上讲,反腐败 的成绩不仅在于发现和查处了多少腐败分子,更表现在挽救了多少干部上。因此,加强对未来建设队伍的教育与培养,培养学生的高尚廉政观,防患于未然,这才是 高等院校廉政教育的核心。

1.廉政素质是社会主义现代化建设事业必备的要求之一。 

思 想是行动的指南,腐败乃“政治之癌”。纵观人类社会的历史,有政治就有腐败。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》总则中指出,党员领导干部廉洁从 政是推进改革开放和社会主义现代化建设的基本要求。任何腐败分子的堕落都是由于其世界观、人生观、价值观发生了扭曲,个人主义和私欲不断膨胀,把党和人民 赋予的权力作为谋私的资本,最终陷于权钱、钱钱、权色交易的泥潭难以自拔。一个权力腐败者,往往是其道德人格卑劣导致其道德上的背叛,而道德上的背叛导致 其行为背离正确的政治立场。要站在时代前列带领人民不断开创中国特色社会主义事业发展的新局面,党员领导干部廉洁从政对于推进改革开放和社会主义现代化建 设具有重要意义。我国的改革正处于攻坚阶段,发展处于关键时期,这样一种复杂局面,对我们党的领导水平、执政水平提出了新的更高要求,必须有效应对“四大 考验”、从容破解“四大危险”、跳出“历史周期律”,走出反腐倡廉新路。所以廉政教育要从娃娃抓起,为造就政治合格、思想过硬、作风正派的社会主义事业接 班人打下坚实基础。

2.实施廉政教育是高等院校一项长期的历史任务。

高 等院校是培养人的地方,这样的人不仅要具备扎实大学专业课程知识和专业的岗位工作能力,还应具备良好的职业道德、心态和习惯;不仅要对大学生进行专业知识 和技能教育,还要对大学生进行思想政治和道德教育,其中廉政教育必不可少,它是社会廉洁价值建设的基础。据调查,高等院校的腐败直接影响高等院校人才培养 质量,学生毕业后从事各项工作后的贪腐行为对社会危害很大,对学生廉政观教育具有治本的价值和意义。廉政教育的内容十分丰富,包含文化形态、教育模式、规 范体系等,结构也很复杂,既包含了人们为反映和确定一定的社会关系并对这些关系进行整合和调控而建立的机制体系,又升华为伦理、道德、观念、理论形态为依 托的精神文化。高等院校要把反腐倡廉教育内容纳入教学计划,系统开展廉洁从政教育和法律法规教育。在理论探讨、模式建构、课程设置、实践载体和运行机制等 方面下功夫,充分发掘各地、各校廉政教育资源,系统规划廉政教育基地建设,推动廉政文化产品创作和传播,打造健康向上、群众喜闻乐见的廉政文化。要运用多 种学科知识和理论,如哲学、心理学、教育学、新制度经济学、管理学等,从思想教育角度探寻规律性的认识,找到培养学生廉政观的可行性实现途径,它将和传授 知识一样是高等院校一项长期的历史任务。在国外,北欧社区经常组织各种反腐教育活动、展览和宣传。韩国经常在妇女学校、老年大学和其他文化培训机构进行反 腐败教育,并积极利用电视、广播等舆论工具进行反腐宣传,注重建立一个人人反腐、视腐败为社会公敌的社会舆论环境。

3.要始终对学生进行制度规范教育和促进廉政观的形成。

从 国外的情况来看,许多国家很注重进行早期廉政教育,如新加坡一直贯彻到从中小学和大学,在中学开设了《儒家伦理》课程,并编写了《儒家伦理》教材,还经常 邀请中小学生到贪污调查局参观座谈。芬兰作为“透明国际组织”评出世界上最清廉的国家,其反腐的经验之一是通过教育而让“廉洁文化深入人心”。了解各式各 样的制度规范是制度反腐倡廉的前提,然而转型国家当中往往存在于两个效应:第一,旧的非正式准则和实践会顽强阻碍新的正式准则的贯彻,在利用后者时会对其 加以曲解,以迎合自身的需要。第二,会出现新的非正式的准则和实践,这将强化第一个效应:阻碍新的正式准则和机制的推行。由此可见,旧的非正式的准则和实 践并不是在消极地等待新机制的顺利运作,相反,它们对后者极尽抵制之能事。制度变革的规模越大,“新”“旧”准则之间的缝隙就越大,腐败新形式的增长空间 也就越大。所以,对腐败的研究,是提高改革效率必不可少的条件。也就是说,对学生进行制度规范教育和促进廉政观的形成就是研究新机制和旧的非正式准则之间 实际的互动情况,最终从实现共产主义的理想角度,树立“腐败不是社会主义,反腐败是社会主义建设的首要任务”的正确信念,坚定“社会主义国家能够取得反腐 败成功”的信心。

五、高等院校廉政教育要着力促进人的全面发展

由 于腐败是对人类文明的一种全球性挑战,人类共同努力,试图努力克服,但累累遭到失败,可对这一社会领域以及这些失败的兴趣依旧蓬蓬勃勃,这证明着人们开始 意识到腐败和滋生腐败的文化之间的关系是双重的。一种文化一旦形成,就会渗透到人的思维习惯和日常行为模式之中,渗透到社会生活深处,对社会风气和人们的 生活方式产生潜移默化的影响。一方面,这种文化加剧了腐败的严重性,而这种文化的改变则有助于降低腐败程度。另一方面,大量的腐败现象会激化转型期的问 题,妨碍这些问题的解决,一般人很难摆脱它的纠缠和羁绊,从而加深这种教育。人既是廉政教育的逻辑出发点,也是其主要关注点。高等院校廉政教育必然要研究 “现实的人”,研究“人的本质”,研究“人的发展”。因此,第一,要减少和遏制腐败,必须同时解决滋生这种腐败的根源才行;第二,只有坚决彻底、全方位地 反对腐败才有助于创造良好的廉政教育。

双 重道德标准,是社会中有助于大刮腐败风的社会心理气候的重要特点。第一次决定受贿的官员可能会由于周围的传闻而感到心情轻松一些。一个正直的官员每天看到 和听到的都是:“我们这里人人都在捞取好处!”他可能觉得自己太与众不同,很不走运,连一个向他行贿的人都没有。他这样的人只好等“机会”了。由此可见, 一方面,腐败,特别是上层的腐败,社会公众是不能接受的。另一方面,腐败,尤其是基层的腐败,却被“默认”为生活的一部分。因此,培育人们的廉政观刻不容 缓。当然,这里的“人们”不是抽象的人们,而是中国共产党廉洁从政的语境下所说的人们,是现阶段我国的党政领导干部和一切公职人员,其“前身”就是“高等 院校大学生”。从近年来查处的干部违纪违法案件来看,腐败分子走上违法犯罪道路,大都是从道德品质上出问题开始的。就高等教育自身而言,必须围绕立德树人 的根本任务,紧扣“全面实施素质教育”这个战略主题,从多个方面综合推进廉政观教育。

腐 败自私有制出现以来有之,人们也早就在探索产生腐败的原因和方法。研究腐败问题能够窥视未来,以往的一系列措施在取得巨大成绩的同时,距预期的效果有很大 的差距,因为人类文明在掌握“腐败”和“廉政”的能力之间存在着巨大的鸿沟。随着我国经济的高速增长,我国的腐败形势日趋严峻,属于世界上腐败程度比较严 重的国家之一,出现了许多新特点。在如何反腐败的问题上,不应“就腐败讲反腐败”,而必须着眼于社会的整体进步和全面发展,从治标与治本、惩治与预防两个 方面作出努力,尤其应注重从治标向治本的转变,注重预防,注重解决“腐败基因”。

人 类最早的高等教育是教育建制性的最初形态,具有完整的教育形构,近代以来它却被卷入到沸腾火热的现实生产生活中,成为这种生产生活的必要组成部分,如今更 日益走向社会的中心,职能也由单纯的人才培养、科学研究发展到传承文化、服务社会。人的全面发展,是指人的发展作为人的本质体现,不仅体力和智力得到发 展,各方面的才能和工作能力得到发展,而且人的社会联系和社会交往也得到发展。实现人的全面发展是马克思主义追求的根本价值目标,是彻底摆脱了商品经济条 件下对“物的依赖性”的发展。这既需要丰富的客观物质条件,又需要个人道德觉悟的极大提高。可见有计划、分步骤的实施反腐倡廉教育是促进人的全面发展的有 效途径。由于腐败已经变成这样一种社会现象,它不在仅是随文明而至的一种必然尘灰,而是对国家的安全乃至世界的安全造成全球性威胁的一种灾难。因此,加强 高等院校廉政教育就是要着力培养未来建设者的廉政意识,知道“不能腐”的制度规范,了解“不敢腐”的原则规定,形成“不想腐”的心理底线。

从 价值观培育的视角来看,大学阶段是人生的世界观、价值观形成的重要时期,这一阶段会形成影响人的一生的价值准则,在此时期,尤其需要按照一种普遍的价值准 则和道德要求,树立正确的荣辱观,真正成为明是非、知荣辱、辩善恶、分美丑的社会有用人才。目前很需要根据这样的定位充实和补充高等院校廉政建设基本理 论,第一,把思想文化教育常规化。把经常性的思想教育作为反腐倡廉建设的基础性措施,将反腐倡廉建设渗透到每个学生的心灵深处;第二,注重思想文化教育内 容的连续性和创新性。长期持续的教育实践活动,以及教育内容的与时俱进,能够筑牢拒腐防变的思想文化道德防线;第三,把思想文化教育形式多样化。学校可以 采取经常性教育与集中教育相结合的方式进行反腐倡廉思想教育。

高等院校研究腐败现象,必然会把研究者带到关注人与社会的诸多学科的交叉路口,离 不开众多以人和社会为研究对象的人文学科的知识渗透、理论借鉴和方法支持。不借助于法学、政治学、经济学、社会学、历史学等成果就不能理解腐败。从一定意 义上讲,腐败是以一种腐败文化为基础的。所谓腐败文化,就是指权力和利益相交换的现象已不是偶发的孤立事件,而是成为一种习惯势力,带有一定的普遍性。与 腐败相对应,廉政文化不仅是一种认知,更强调一种行为方式,需要灌输到大学生头脑中去。高等院校在学科中渗透、在活动中感知、在阅读中领悟、在生活中体 验,具有很强的操作性,这种多途径、多方法的传播廉政知识、弘扬廉政精神、培育和建设廉政文化的做法,反映了未来公职人员共同的价值理念、理想信念,能够 使当代大学生内心产生共鸣,使个人融入集体,产生归属感,成为具有包括廉政文化素质的高级专门人才,高等院校做社会主义改革开放事业的可靠接班人的培养目 标进一步实现,促进人的自由全面发展。

总 之,高等院校廉政教育是教育发展的必然趋势,是培养未来人才的基本要求,其内容是高等教育不可或缺的重要组成部分,能够交给人们关于反腐倡廉的各种知识, 使人们认识到腐败的各种危害,在公民群体的行为心理中长期发挥作用,避免其他方式的短期性行为,做到进入头脑、实现“物化”。虽然教育不能直接干预人的腐 败或腐败活动,但可以抨击或赞美这种行动,使廉政教育倡导的“名声”发挥作用,通过名誉来引导官员去从廉,让廉洁成为公民的自觉行为,培养更多的社会主义 事业的建设者和接班人。

(本文系西安社科规划办课题“教育的腐败现象及其治理研究”(14WL02)的阶段性成果;西安社科规划办课题“西安市廉政风险防控机制建设研究”(15WT01成果。作者系西安文理学院政治学院教授、法学博士,西安廉政研究中心党风廉政建设和反腐败工作研究专家)


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