目录
[本刊特稿]
党和国家监督体系的生成逻辑、结构特征及功能形态
………………………………………………………张桂林 (1)
[理论探讨]
从行政监察到国家监察及其学科原理的建构
………………………………………………………李晓明 (9)
从延安时期的反腐倡廉经验看思想建党的重要性
……………………………………………范雪峰 胡伊晗(20)
[实践探讨]
纪检监察和违法犯罪交叉案件的裁处机制探讨
——以二者的双重处理为视角…………杨永庚 陈 欢(24)
党和国家监督体系的生成逻辑、结构特征及功能形态
张桂林
对公权力的监督是政治发展中的关键议题。能否对公权力实施有效监督，直接决定着一个政治体系的兴衰，也深刻影响着一个国家的命运。改革开放以来，不断探索行之有效的监督方式，不断调整既有的监督机制，努力寻求与中国政治相匹配的监督体系，一直是中国政治生活中的重大主题。党的十八大以来，监督议题获得高度重视，反腐败实践轰轰烈烈地进行，监督机制的变革也在不同层面有序展开。目前，中国政治领域中对公权力的监督，不管是在实践的层面还是在制度建设的层面，都取得了极为可观的成果。政治实践为政治理论的发展提供了基础，而富有解释力的政治理论则为政治实践的顺利展开提供智力支持。本文立足于党的十八大以来丰富的监督实践和制度建设经验，从政治理论的视阈出发，从监督体系的生成逻辑、结构特征、功能形态等方面着手，力图探析党和国家监督体系的深层原理。
一、监督体系的生成逻辑
从生成逻辑来看，党和国家监督体系生成属于集成创新的类型。在自然科学的语境中，所谓集成创新，是指新事物的生成不是一种纯粹蓝图式地从无到有，而是将既有的资源通过整合融贯以形成一个新事物的过程。在一般意义上，集成创新的过程是原有要素的结构优化、原有实体自我提升的过程。我们可以通过审视党和国家监督体系的构成要素，来检视它具体的创新过程。在新中国七十多年的制度演进中，尤其是改革开放以来四十多年的历程中，对公权力的监督主要有党纪监督、行政监察、刑事调查、人大监督、舆论监督等形式。其中，党纪监督、行政监察、刑事调查属于专门监督，监督机构的核心职能就是对公权力的制约与追责。这三种专门的监督方式是按照领域分工设置的。党纪监督涵盖执政党领域，行政监察涵盖行政领域，刑事调查涵盖的是违法违纪严重，构成犯罪的领域。由于三种监督是在特定领域内展开的，它们各自具有专属的规范依据。比如，党纪监督主要依据党章和其他党内法规展开，行政监察主要依据公务员法、其他行政监督法律和条例展开；而刑事调查主要依据刑法展开。它们也各自具有专属的程序机制和监督措施，比如党纪监督遵循“党内案件检查工作条例”，采取“双规”、暂扣物品、冻结账户等措施；行政监察主要遵循“行政监察法”，采取要求作出说明、责令停止违法违纪、“双指”等措施；刑事调查则遵循“刑事诉讼法”，采取监视居住、拘留、逮捕等措施。
这些分布在不同领域的监督机制，根据本领域的特点和属性，发展为相对独立的监督系统。从改革开放四十多年的中国政治发展史视阈中看，就会发现，这样一种监督机制分散发展的情形，与中国政治发展总体形势在节奏上是相互吻合的。
“文化大革命”以后，中国政治发展进入一个新的历史阶段。如何推动政治体制变革，以更好实现国家富强和社会经济 现代化，当时的中国并没有现成的方案。为此，一个可行的办法就是在实践中不断地试错和总结，用改革开放总设计师邓小平的话来说就是“摸着石头过河”。这样的一种改革和发展路径，一个突出的优点就是能够使各项改革在相互隔离的状态下展开。相互隔离的状态，使那些遭遇挫折的改革领域不会把挫折产生的消极影响传导和蔓延到其他领域，从而确保改革局面的整体可控。在监督领域内，党纪监督、行政监察和刑事调查就这样彼此独立地发展起来了。它们都致力于对公权力进行监督，但这样一种相互隔离的发展状态能使各自的机制充分地与本领域相互结合。比较来看，就这三个领域而言，党内监督的政治性最突出，最具灵活性；刑事调查的技术性最突出，最具专业性；行政监察则居于谱系的中间位置。这三个机制总体上发展出了与本领域相吻合的内涵。这种分散化发展的监督机制具有浓厚的经验主义风格。可以说，它们是在特定领域内通过经验性探索形成的。
在过去几十年中，这三项监督机制分别在各自领域发挥作用。它们对于约束党员干部、规范公务人员和监督国家工作人员，有着各自的独特贡献。但是，形势在日新月异地变化。中国经济不断现代化，社会也出现结构性变迁，城市人口增多，中等收入群体人数扩大，这些新情况对作为上层建筑的治理体系提出更高要求，对公权力行使的规范化也提出更高要求。在这种情况下，原有的分散化监督机制缺点就暴露出来。其中，一个重大缺点就是监督效能不足。“国家监察法”修改草案的“说明”就指出: “国家监察体制改革之前，党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，反腐败职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。”为了打破这种内部耗散的局面，“就需要将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来，把反腐败资源集中起来，把执纪和执法贯通起来。”事实上，将分散的监督机制和反腐败资源进行整合，最终目的就是降低监督体系内部协调成本，强化监督机构主体责任，从而提升监督效力。对于监督体系的生成而言，集成创新并不是一个单纯的物理性描述概念，它还有着更为深刻的政治学内涵。放宽视阈，我们可以发现，对那些分散的监督机制进行整合，并非只是单纯的体制结构变革过程。事实上，它还是专业技术机制和政治发展道路相互融合的过程。具体来说，党的纪检机制、行政监察机制、刑事调查机制是从专业实践领域中发展起来的，在分散状态下，它们虽然也存在一定的政治性，但是，专业属性比较突出。换句话说，它们本质上是职能化、技术化的机制，其功能发挥也主要局限在自身领域之内。比如，党的纪检机制主要追究和惩戒违反党纪的行为，行政监察机制主要处理违反公务员纪律的行为，刑事调查机制主要处理犯罪行为。但是，当这些分散的机制被整合时，它们蕴含的政治属性和政治功能就凸显出来了。整合后的监督体系更加明确地与政治原则相融贯，成为中国特色社会主义道路的有机成分。细致观察，我们可以看到“党的领导”在监督体系运作中得到进一步贯彻，“维护中央权威、保障中央决策部署的落实”成为监督的首要目的。蕴含在“反腐败”“制约权力”等技术性目标中的价值目标更加清晰地展现出来。
“集成创新”这个概念其实可以分为两个部分，第一个部分是“集成”，第二个部分是“创新”。
我们不仅要看到监督体系变革过程中的“集成”—它是对分散机制、分散资源的一种整合。我们还要看到其中的“创新”—它是中国政治发展道路在公权力监督领域获得自身制度性内容的过程。政治发展道路属于方向性事物，那些具体的监督机制属于技术性事物，二者并非天然地相互融贯。必须通过政治发展过程中非常有分寸感的制度建设才能把二者整合起来，使之成为一个相互支撑的整体。政治发展道路必须具有政治技术的支持才能使道路获得制度抓手，政治技术必须统筹在特定的政治发展道路中才能使功能发挥朝向“善”的方向。这就是“创新”的真正内涵。通过集成创新，一种新的监督体系生成了。中国如何在既定发展道路上解决权力监督问题，应该说确定了初步方案。
二、监督体系的结构特征
纪检、监察和刑事调查的整合构成党和国家监督体系的主干部分，围绕这一主干，其他监督方式——比如人大监督、审计监督、统计监督和群众监督，等等——也被有机整合起来。这种以纪检监督为主干、融合其他各种监督方式的全息监督体系，在结构上就具有了初步的融贯性。
监督体系结构上的融贯性是维持监督效力的基本保证。我们可以从纪检监督和统计监督之间的融贯来透视这个问题。“国家统计局统计执法检查组于 2018年5月15 至30日执法检查发现: 海南省海口市美兰区、龙华区和三亚市吉阳区，存在统计违法、执行统计制度不严格等问题……海口市美兰区和龙华区均存在代填代报……执行统计制度不严格问题。”国家统计局通过检查，发现了相关机构在统计过程中存在违法情形，于是，依法启动了责任追究程序，于 2018年7月将案件移送地方党政部门。“按照有关文件规定，有处分处理权限的机关应当于6个月内将处分处理结果书面告知移送的统计机构； 因特殊原因需要延长期限的，可以适当延长，但最长不得超过1年。但是，截至2019年10月底，国家统计局尚未接到该案件责任人处分处理书面结果。”这意味着，国家统计局由于缺乏足够的责任追究权能，使得它的监督效果被打了折扣。类似这种责任追究过程中“断头路”现象，在群众监督、舆论监督、审计监督等形式中也普遍存在。要解决这种“断头路”问题，最有效的方式就是使这些监督形式和纪检监察相互关联起来，形成一个联动监督体系。故而，各种监督方式的融贯，既是过去几年中党和国家监督体系发展的趋势，也是下一步优化监督体系所面对的重要任务。只有彻底完成各监督要素之间的融贯，监督体系自身才可以称得上完整、健全。
党和国家监督体系的内部融贯并不是一种均质的融贯，而是以纪检监察为主干和中心的融贯。纪检监察在整个监督体系中发挥核心作用，其他各种监督方式通过与纪检监察的协同，来实现其监督目的。纪检监察之所以成为监督体系的主干，其主要原因有三个方面:
首先，相比于其他监督方式，纪检监察是一种专责性监督。其他的监督机构是在履行本职的过程中展开监督。换句话说，监督是这些机构履行自我职能的一种措施。比如，在统计过程中，统计机关对其他机关行使监督权，是为了保障统计活动顺利进行。这种监督权只是一种保障性权力，它保障主体机关专业职能的顺利展开。但是，在纪检监察这里，监督是它的本职工作。纪检监察机构是为了监督而专门设立的。纪检监察的这种监督专责性，使它具备成为监督体系主干的资质。
其次，相比于其他具有监督职能的机构，纪检监察机构具有充分的监督权能。由于纪检监察机构是专责性的监督机关，党和国家为它配备了丰富的权能，包括调查、审查等程序性权力，以及处分、处理等实体性权力。这些权力使它能够自如地实施监督。其他监督方式，有的既没有程序性权力，也没有实体性权力，如群众监督；有的具有程序性权力，但没有实体性权力，如审计监督、统计监督；有的虽然同时具有程序性权力和实体性权力，但这些权力的启动程序比较严格，从而导致它们很难自如地发挥作用，如人大监督。通过比较我们发现，纪检监察在权能上是最为完备的，权能的完备保障了它监督过程中的优势地位，也使得它能够和其他权能不完备的监督方式相互接榫，把监督程序一直走到底。
最后，纪检监察具有充分权威。权力是法律规定的实证因素，而权威则是实践中形成的现实影响力。权力不直接等同于权威。党的十八大以来，纪检监察机关在党中央的支持下，通过积极作为，扭转了反腐败斗争形势严峻复杂的局面，打掉了一大批严重违法违纪的“老虎”，也拍掉了一大批侵害民众利益的“苍蝇”，这些显赫的工作绩效使它获得了民众的高度信任，也获得了充分的权威。
由于这些原因，纪检监察机构成为监督体系的主干，也成为监督体系中联通四面八方的枢纽。纪检监察和其他监督方式有机衔接，打破了各种监督方式分散作战的局面，为那些权能不足的监督机制实施权能补给。它作为监督体系的枢纽，能及时接收群众的举报信息，也能及时处理人大、审计、统计等机构移送的违法违纪线索，从而使违法违纪责任追究过程中“断头路”问题有了解决方案。
在纪检监察与其他监督方式接榫、融贯的过程中，纪检监察发生微妙但重要的身份变化。具体而言，它成为党和国家监督体系中的责任主体。在以前的分散监督格局中，各类监督机构都是监督责任的主体，它们在各自领域里承担主体责任。然而，当纪检监察与其他监督方式融贯之后，纪检监察机构由于自身的专责属性，以及它所具有的充沛权能，它的责任范围也随之扩大。在这个变化过程中，其他监督主体变成配合者与协助者，纪检监察机构变成整个公权力监督领域的明确责任人。俗语说: “一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”，责任主体的明确化有助于监督责任的贯彻落实。监督体系的结构贯通，以及监督责任主体的明确化，能够产生一个意外的政治效应，即可将部分公共议题进行技术化处理，从而降低权力监督的总成本。
在政治文明演进史上，对于如何监督公权力这一问题，人类发明了很多方法。在近代以来的西方社会，随着其民主化的展开，舆论监督、群众监督、选民监督等方式得以普及。借助选举民主的相关机制，当违法违纪的现象被发现时，经常以启动质询、弹劾、罢免、不信任投票等方式来追究责任。这些责任追究方式在实施过程中往往需要进行广泛动员，从而使得大量公众卷入责任追究事件中来。“剧场化”的责任追究过程经常会造成矛盾激化，造成不同利益群体和不同观念群体的对立。这也就是学术上说的“民主病”。对于西方相对成熟的社会来说，它的消极效应还能被控制在适度范围之内。但是，对于一些不那么成熟的社会来说，它的消极效应就特别明显了。社会撕裂、族群对立、阶级分化，甚至是政治秩序的激烈动荡，都会由之而引发。总体看来，这类监督方式要付出巨大社会成本。
通过比较，我们发现，以纪检监察为主干的监督体系在处理类似问题时形成了另外的路径。当公众或媒体发现某个公权力行使者存在违法违纪行为时，他们的检举控告措施启动以后，一旦和纪检监察相结合，责任追究就不再是大众动员的过程，而是变成一个根据法定程序展开的技术化、专业化过程。推动责任追究的第一动力是不特定的公众，但执行责任追究任务的则是专业人员。在这种情况下，如果纪检监察不失灵的话，责任追究不仅能精准进行，而且还不会产生不必要的波动，从而降低责任追究的社会成本。这种以民众监督为入口、以纪检监察为出口的模式，使诸多在西方社会需要经由抗议、弹劾、罢免、集体行动来处理的公共议题被技术化、精准化地处理了。对于处在社会转型时期的中国来说，找到一种既能抑制矛盾、减少社会撕裂，又能把公权力“关进制度笼子里”的监督方式是非常必要的，因此，形成结构融贯、以纪检监察为主干的监督体系具有深刻意义。
三、监督体系的功能形态
从功能形态的角度看，对公权力的监督大体可以分为“窄监督”和“宽监督”两种类型。“窄监督”通常表现为一种事后监督。在这种监督机制中，监督机关并不积极介入权力行使过程。它在违法违纪行为发生之后，根据相对严格的程序机制对违法违纪行为展开责任追究。“窄监督”的落脚点在于对违法违纪行为施加惩罚。“窄监督”由于强调事后的惩戒，所以它表现出很强的法治属性。某种程度上，它的运作逻辑和运行风格与公检法机关比较相似——尤其是法院，按照“不告不理”的消极原则履职。“宽监督”通常表现为一种同步监督，甚至还存在着一些事前介入的情形。一旦公权力启动，对公权力的监督也随之启动。公权力的足迹到哪里，监督也就跟进到哪里。在“宽监督”模式中，监督机关一方面强调对违法违纪行为的事后惩戒，但另一方面，它侧重于对违法违纪行为的预防。我们也可以说这种监督属于“预防型”监督。它的监督范围比较宽广，监督手段也比较灵活。“窄监督”与“宽监督”蕴含着两种不同的监督哲学。“窄监督”的哲学是报应与惩罚，它通过一种刚性的“矫正正义”来维护规则。这种哲学在西方法律实证主义和中国古代法家学说中表现得比较明显。报应与惩罚意在唤起人们对处罚的恐惧，从而约束自己的行为。“宽监督”的哲学是预防与教化。在这种哲学中，监督对象被认为是可以通过教育来实现奉公守法的。如果教育的方式足够合理，大部分的违法违纪行为就能避免。中国古代儒家学说就特别强调教育的作用，所谓“道之以德、齐之以礼”，不仅可以用来“治民”，同样可以用来“治官”。很显然，当代中国监督体系在功能形态上属于“宽监督”的类型。它之所以会展现出“宽监督”的类型特征，与中国悠久历史文化对当代的影响是分不开的。
当代诠释学表明，历史对于当下总会发生不可避免的影响，谁也摆脱不了自己的历史。当中国政治逐渐从风云激荡的革命意识形态中走出，走向日常状态时，历史传统对它的影响就越来越凸显。儒家那种通过教育来规训官员的理念、通过预防来防治政治腐败的路径，在当代中国政治实践中逐渐回归。中国历史上那些行之有效的“吏治”方法也逐渐被监督机关所采用。例如，监督体系的领导在讲话中就指出: “中华传统文化中蕴含着深厚的治国理政、管权治吏思想，有丰富的礼法相依、崇德重礼、正心修身的历史智慧……我们要尊重自己的历史文化，把握文化根脉，取其精华、去其糟粕，坚守和弘扬优秀传统，发挥礼序家规、乡规民约的教化作用，为全面推进依法治国提供文化营养。”除此以外，家风、家训这些传统资源也逐渐被激活。从体制类型来看，中国古代大一统体制是一种精神性和世俗性相互融合的体制。它与西方近现代纯粹世俗的体制有所不同。在西方政治发展史中，由于基督教的影响，精神性和世俗性被分割成两个不同领域，所谓“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，政治本身只是一种纯粹功利性的设置。政治的去精神化、去道德化逐渐成为主流趋势。这个趋势到了近代就变成了《联邦党人文集》里说的“用野心对抗野心”“用权力制约权力”的原则。反映在权力监督上，则强调根据实证规则，通过事后惩戒来实现“矫正正义”。然而，中国古代大一统体制则既有世俗性的一面，也有精神性的一面。这种传统在西周时期就初见雏形，到西汉的时候具有了完整形态。儒家德治观念和郡县制的结合使大一统体制具有高度的精神性和伦理性。有学者指出，在古代语境中，由于行政技术不发达，加之治理疆域广阔，提倡道德伦理，提倡忠诚、廉洁、正直等品质可以弥补体制在技术方面的不足，从而维系组织的凝聚力和政治团结。在这种体制类型中，支持体制的那些价值观念就显得特别重要了。因此，它就要求一种“宽监督”的模式来匹配体制特性。在履职方式上，“宽监督”具有积极监督、主动介入的特点。中央纪委国家监委在工作报告中指出: “坚持党中央重大决策部署到哪里、政治监督就跟进到哪里，带头践行‘两个维护’。纪检监察机关是管党治党的重要力量，根本职责使命是维护党中央权威和党的团结统一。要紧盯贯彻执行党章党规党纪和宪法法律法规、党的路线方针政策和党中央决策部署情况，紧盯贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神情况，靠前监督、主动监督。”通过这种“靠前监督、主动监督”的形式，监督机构得以施展出自身的灵活性，保证工作的主动和高效。
在监督形态上，“宽监督”既有日常化的监督问责，也有专题化的巡视巡察。前者依托既定的组织体系，按照科层逻辑展开监督，可看作“静态监督”。而后者则以问题为导向，就特定主题和特定事项展开监督，可看作“动态监督”。巡视巡察作为“动态监督”，能够展现出监督体系对形势的灵活应变能力。在社会高速转型的当代中国，总是会出现一些新的特殊的情况，而这些情况可能是均质化、科层化的“静态监督”机制无法有效应对的。“动态监督”可以专门针对特定领域和特定问题，从而保证监督不会滞后于形势，不会滞后于问题。“动态监督”作为监督体系的有机组成部分，既不会打乱科层制监督体系的原有结构，又能发挥监督的灵活性。它使监督体系立体化了，也使监督体系具有了职能弹性。
在监督措施上，“宽监督”形成了一个内涵比较丰富的手段体系。它包括: (一) 谈话提醒、约谈函询、责令作出自我检查，这种措施针对具有违法违纪苗头的情形； (二)一般党纪政纪处分、组织调整，这种措施针对情节轻微的违法违纪行为；(三)重大党纪政纪处分、重大职务调整，这种措施针对情节较重的违法违纪行为；(四)追究刑事责任，它针对的是涉嫌犯罪的行为。在实践中，这四种类型的措施，被有层次有区分地运用。在2015年到2017年10月这段时间里，“全国纪检监察机关共处理204. 8 万人次。其中，运用第一种形态批评教育、谈话函询95.5万人次、占46.7% ，使红脸出汗成为了常态；第二种形态纪律轻处分、组织调整81.8万人次、占39.9%；第三种形态纪律重处分、重大职务调整15.6万人次、占7.6% ，有力维护了纪律的严肃性；第四种形态严重违纪，涉嫌违法立案审查11.9万人次、占 5.8% ，被开除党籍、移送司法机关的成为极少数。”从监督措施在实践中的结构来看，教育和预防是监督工作的主要部分，严重惩处和刑事惩戒所占的比重较小。
总体而言，党和国家监督体系所具有的“宽监督”功能范式是在国家治理体系和治理能力现代化过程中形成的，它在监督过程中大体形成了“预防为主、防治结合”的工作格局。
（作者张桂林系中国政法大学原副校长，现任中国政法大学国家监察研究院院长、政治与公共管理学院教授）
从行政监察到国家监察及其学科原理的建构
李晓明
2018年3月，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，正式确立了“国家监察机关”的宪法地位，重新划分了国家的基本权能与职能分工。同时通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《国家监察法》）的专项立法，标志着具有中国特色的“国家监察”制度与体制正在迈入法治化建设的新时代，昭示着2016年以来“国家监察”体制改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策由局部试点向全国推行。相应我国的监察体制也由原来的“行政监察”正式步入“国家监察”。“国家监察”体制改革事关国家的全局和政治体制，应坚持立法体系建设的法治原则导向。而且，它是一项极其复杂的系统工程，从源头上厘清其概念范畴关系，国家监察体制改革的顶层设计，也是决定改革成功的关键因素，最终形成缜密、完备的国家监察立法体系。国家监察立法体系涉及不同的法律关系，从一定意义上讲它既是组织法、程序法，又是实体法、执行法，甚至是党纪国法的综合监督体系。不仅在《国家监察法》的执行中发现了些许问题，如立法中监督部分过于原则或操作性不强，不利于具体推动和执行，甚至基础理论、基本原理和学科建设上也相对滞后。随着大学监察法学院和监察研究院的成立，包括实务中问题的解决更是需要基础理论和学科建设的支撑。故本文从国家监察学科的基本原理入手，首先从宪法视角深入分析了理论上“应然”状态下监察权在国家政体中的法律地位与功用，通过分析和研判与国家监察相关的基本范畴，将监察机关定位为监督机关，并在此核心范畴基础上探讨国家监察学科的原理及体系。
一、国家监察相关范畴的界定：国家监察机关系党纪政务监督机关
自《国家监察法》颁布以来，人们一直在思考一个问题，这就是现今的“国家监察”与传统的“行政监察”究竟具有怎样的区别？这不仅决定着国家监察机关的性质，甚至影响着国家监察学科的定位与边界。
（一）行政监察与国家监察的本质不同：行政监督与国家监督的性质研判及定位
众所周知，“监察”在《辞源》中的解释是“犹监督”。我国“监察”称谓源于古代官职“监察御史”，有两种含义：一是指察视、督促的动作本身；二是指代表皇权监督百官的官职名称。“监察”一词最早出自《汉书•陈忠传》，是指如何查明和判断众官群吏的为官之道与是非。近代意义上的监察（supervision）由super（在上或上面）和 vision（查看）两个英文单词合成，是指自上而下查看，引申为上级对下级的监管和控制，有管理和监督之意，包括法律上的监督措施。就“监督”而言更具宽泛性，更侧重监督权自身和对监察对象的制约，而非实施强制性手段和法律后果。从宪法意义上讲，“监督”一词的使用更频繁，通常有权力监督、行政监督及司法监督之称，因此要注意“监督”与“监察”两个不同范畴的具体使用。
传统意义上的“监察”仅指“行政监察”。对于我国1990年制定的《中华人民共和国行政监察条例》（以下简称《行政监察条例》）及1997年颁布实施的《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》），有学者认为行政监察有广狭两义：二者的主要区别在于实施监察的主体不同，前者是立法机关和行政机关内设的专门监察机关，后者是国家行政机关内设的专门监察部门。我国《行政监察法》第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”由此可见，长期以来我国行政监察采用的是狭义说的概念。
2018年《国家监察法》实施后，行政监察改为国家监察，二者存在的主要区别表现在：
1.主体性质不同。《行政监察法》第 2 条规定“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”可见，行政监察的主体性质属于政府内部监督，受同级政府领导并对同级政府负责。《国家监察法》第 3 条规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，第8条规定“国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作”。即是说国家监察在主体性质上不再隶属于同级政府。同级政府处于同一级别的国家监督机关；
2.监督对象不同。根据《行政监察法》规定，监察对象有四类：（1）国家行政机关及其公务员；（2）国家行政机关任命的其他人员；（3）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员；（4）国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员。可见，行政监察的对象主要局限于行政领域。立法机关、司法机关、党政机关等领域并没有纳入行政监察的范围，这就必然存在监督的空白和盲区。根据《国家监察法》第1条及第15条规定，国家监察实现的是对行使公权力人员的全面监督或称对公务人员的“全覆盖”，监察对象不再局限于行政领域，而是全方位、立体化的监察。因此，从二者的区别可以看出，国家监察的职责、职能、对象等完全不同于原来的行政监察；
3.监督方式不同。根据《行政监察法》第四章“监察机关权限”的规定，行政监察只有案件的一般调查权和行政处罚权，没有查封、扣押的权利，更没有限制人身自由的“留置权”等。而《国家监察法》第11条规定了“监督、调查、处置”等全面的职责与职权，尤其是在第四章规定了全面的“调查取证权”“留置权”“搜查权”“冻结财产权”“查封、扣押权”“勘验、鉴定权”“技术调查权”“通缉、追捕权”和“移送起诉权”等。可见，国家监察的监督方式近似于执法和司法机关。按照《监察法》的规定，中央和各级地方监察委员会作为国家监察机关，由全国人民代表大会产生，向全国人大及其常委会报告工作，负责全国监察工作，并接受同级人大及其常委会的监督。监察机关按照管理权限对本区域内所有公职人员进行监察，行使全面的监督权，甚至被称作国家反腐败工作的专司机构。
从学理上看，行政监察的“同体监督”性质决定着其既非行政权也非司法权，更不是独立意义上的国家监督权，只是行政部门的内部监督，可见其监督的定位并不高。国家监察体制改革促成了其监察性质由“同体监督”转向“异体监督”，相应来讲其监督定位更高、权限更大。国家监察摆脱了政府的行政束缚，其完全立足于与行政权、司法权相平行的国家监督权层面，将监督权能上升为国家高度。之所以如此，是因为此次国家监察体制改革属事关全局的国家重大政治体制改革，由原先宪法确立的“一府两院”国家政权组织架构改造为“一府一委两院”新的权能架构，此次改革不仅是一场政治意义上的改革，更是一场宪制意义上的改革。直接上升至国家高度，同时将其权能相应地独立出来，由原来隶属于政府的行政监察职能转变为独立的国家监察职能，这是由国家监察机关与行政机关、司法机关相并列的宪法地位所决定的。
（二）国家监察机关性质的争论：执法机关、司法机关、政治机关抑或监督机关
1993年1月，党中央依据当时国家形势，作出反腐败斗争形势依然严峻的判断，决定中央纪委和监察部合署办公，当时的依据是党的系列政策、纪律及《行政监察条例》和后来的《行政监察法》，实际上是由中央纪委统筹党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。实践证明合署办公的决策是英明正确的，2016年11 月中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，其中强调了“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构”，由此引发了“国家监察机关”性质的讨论，认为是执法机关、司法机关等主张不一。有观点认为，国家监察机关是“政治机关，不是行政机关、司法机关”。也有学者认为，我国宪法所确立的国家机关除了有权力机关（立法机关）、行政机关、监察机关、司法机关之外，并不存在所谓的“政治机关”。可以说，将监察机关定性为“政治机关”，并不具有任何宪法上的根据。我们注意到，当人们阐述其政治性时大都与纪检机关相联系。如时任中纪委书记王岐山同志曾经指出，“纪检机关是政治机关，监督执纪是政治性极强的工作，纪检干部在作风和纪律上偏出一寸，纪检事业就会离党中央的要求偏出一丈。”另外，所谓监察机关的“政治属性”，不仅包含政党、纪委属性，而且强调其办案时使用的组织性优势。当然，关于国家监察机关属于行政机关的观点随着《国家监察法》的通过与实施，不再有人主张，但认为国家监察机关具有执法、司法性质的观点仍为相当多的学者所主张。这是因为根据《国家监察法》的规定，各级监察委机关的监察职能同时包括了党纪监察、政务监察和刑事监察这三个方面，而刑事监察主要体现在办理职务犯罪案件上。尽管此次宪法的修改和《国家监察法》的制定都没有明确将“党的纪律检查”纳入国家监察体系之中，但作为与纪委合署办公的国家监察机关，在工作范围上既涵盖了对党员等公职人员的纪律监察，也包括了对所有公职人员的政务监察，还有对那些涉嫌构成职务犯罪的公职人员的刑事监察，尤其是对犯罪案件的调查实质上就是一种“司法行为”。
笔者认为，就机关性质而言，国家监察机关更像是一种综合监督机关。根据我国新修改的宪法的规定，目前宪法确立了三种监督机关：一是作为“国家权力机关”的人民代表大会，二是作为“国家法律监督机关”的检察机关，三是作为国家监察机关的“监察委员会”。从《国家监察法》规定的“国家监察机关”行使的是政务监察权和刑事监察权。所谓“政务监察权”，与原来的“行政监察权”具有本质区别，是指对所有行使公权力的公职人员所行使的监督、调查和处置等方面的职权。所谓“刑事监察权”，则是指监察机关对于那些因实施贪污贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等职务违法行为已经涉嫌犯罪的公职人员，通过调查取证，将其移送检察机关审查起诉的权力。由此可见，既行使政务监督职能又行使案件调查职能，甚至未来《政务处分法》出台后还行使直接的执法处置职能，因此拥有了党纪政纪执法、行政执法和刑事司法的三大职能，所以它应当是一个综合性的监督机关。
有学者认为，监察机关对全体公职人员行使的监督权是国家监督体系的有机组成部分，是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施的专门性监督，这种监督与检察机关的法律监督一起，属于在人大监督指导下监督体系的有机组成部分。在宪法层面，监察机关尽管与纪委合署办公，却并不能被混为一谈。各级监察委员会并不是什么“政治机关”，而是对公职人员行使监督、调查和处置职能的国家监察机关。这些争论似乎是在国家监察体制改革及其试点过程中逐步提出和形成的，而随着《国家监察法》的通过，在国家监察体制改革普遍实施之后，这些争议的问题并没有因国家监察法的颁布与实施而“烟消云散”，反而在较大程度上制约着国家监察法的有效实施，包括国家监察工作的研究、推进和发展，甚至影响着国家监察制度的进一步完善。因此，对于这些问题的分析、研判和回答应当说是法学界责无旁贷的学术使命，包括在未来的监察业务推进中，或在一定时间内对“国家监察机关”的性质解读仍然是一个永恒的话题。
二、国家监察学科的三大基本原理：监督原理、调查原理及处置原理
所谓基本原理是指某一系统或领域带有普遍性的、最基本的、可以作为该系统或领域理论基础和运行规律的知识体系。国家监察学的基本原理当然是指针对国家监察业务构建起来的法律、法规包括监察技术整体性和系统性的最普遍的基本理论，具体是指根据监察立法的功能、作用与规律建立起来的一般理论。
（一）国家监察学原理的追溯：立法功能所决定及事物规律之遵循
显然，国家监察作为国家监察体制改革的产物，其功能与作用主要表现在三个方面：
一是构建针对国家公职人员“全覆盖”的集中统一、立体高效和权威的国家监察体系。国家监察体制改革前监察对象主要是行政机关及公务员和行政机关任命的其他人员，而监察部门受制于作为监察对象的行政机关，对权力的监督不可避免地存在盲区。国家监察体制改革后，尤其是《国家监察法》的通过，大大增强了国家监察的立体性、权威性与高效性，加快了构建集中统一对公权力监督的全覆盖，以及构建起具有中国特色的综合性的反腐败治理体系，大大推进了我国反腐倡廉政制度建设及执行能力与力度。
二是构建全方位、立体式行使监察职权、维护党令、政令和法令畅通的国家监察体系。“党令”是党的政治生活与组织生活的行动指令统称。“政令”是一个国家制定和发布的法规、规章、政策、决定等规范性文件的统称。“法令”是政府颁布和执行法律总体命令的统称。所谓“三令通畅”是指在我国“一党执政”的体制下，国家制定和发布各项命令能够得到自上而下的迅速执行、贯彻与落实，党令、政令、法令越通畅，国家各项战略措施就能越快速地得到贯彻和执行。因此，国家监察工作中应当坚守“履行监察职责，维护政令畅通”的重要原则，做到有责必究，及时对相关违反党纪、政纪、法令的公职人员展开调查，并根据调查结果和相关法律规定作出政务处分、提出监察意见或者移交相关部门处理，确保党令、政令和法令不折不扣地得到统一贯彻实施，保障国家和社会管理的高效与持续稳定。
三是构建权力资源的合理配置，最终形成国家权力结构的有效配置，科学化和体系化。根据《宪法》规定，国家的一切权力属于人民。然而人民作为国家权力的所有者不可能亲自实施所有的权力，只能将权力的行使权授予不同的国家机关，由各个国家机关实现权力的行使，因此国家权力的所有者与使用者出现了分离状态，这种分离状态随着社会事务日趋复杂化而逐渐加剧，权力的行使愈加不受所有者控制而变得膨胀、恣意，为防止权力异化，就必须将授予行使者的权力进行科学的分化，使分别被授予这些权力的不同机关之间形成制衡，这种制衡的关键就在于权力的监督。习近平总书记在十八届政治局第二十四次集体学习讲话中指出：“许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关”，绝对的权力导致绝对的腐败，推进反腐倡廉制度建设的关键在于构建科学的权力监督体系，实现权力的科学配置。
当然，上述三个方面是国家监察机关的基本功能或结构性原理，从宪法和《国家监察法》赋予国家监察机关的职责与职权看，具有全面的监督、调查和处置三项功能，也就是说通过这三项功能的落实与实施，也才能够顺利完成国家赋予监察机关的职责，进而发挥好国家监察机关监察监督的职能与作用。然而，人为地制造、打造或设计一个机构或国家机关是一回事，而在这一制造、打造和设计过程中，尊重客观事实、顺应客观规律则又是另外一回事儿。在社会管理中，尊重客观规律或按客观规律办事就是打造符合客观规律的社会管理机制，包括法律机制。只有建立起良性有效的符合我国社会客观规律与实际的社会管理与法律机制，才能极大地推动和实现国家监察监督方面的宏伟制度构想及其基本原理。
（二）国家监察学科的监督原理：权力与腐败的关系及其制约与制衡
英国著名史学家阿克顿指出：“权力导致腐败，绝对权力绝对地导致腐败。后半句或翻译为“权利绝对，腐败绝对”。正因为这一自古不变的真理，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限誓不罢休。因此监察与监督也是缺一不可，一方面二者都是基于对公权力的“不信任”而设立的，并以保障公民基本权利不受侵犯尤其是不受公权力侵犯为宗旨；另一方面“权利是权力的具体实现手段。在国家生活和社会活动中，如果没有一套丰富的权利制度，即使是统治集团，也很难进行自身的组织并在现实生活中发挥统治和管理的功能。”包括新成立的国家监察机关，其行使的国家监察权也必须接受监督和制约，否则也容易产生新的腐败，这应当说这是人类社会自身不可克服的一种规律。而权力制衡是民主政治最核心的要素之一，也是民主的制度性保障，只有将权力置于一个有效的制约机制下，民主制度才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度徒虚名。分权相对于集权的不同点在于，将权力分散之后形成的监督链将更有效地制约权力及腐败的发生。此次成立的监察委就是将原本属于检察院的职务犯罪侦查权和起诉权分离，从而使职务犯罪的刑事监督权同纪委的纪检政务监督权结合起来，看似后者“集权”，实则前者“分权”。法国启蒙思想家孟德斯鸠（Montesquieu,1689-1755）曾指出，自由只存在于权力不被滥用的国家，但是拥有权力的人都容易滥用权力是一条亘古不变的经验。“从事物的性质来说，要想防止滥用权力，就必须做到以权力来约束权力。”腐败是权力异化、私有化的表现，预防腐败必须要实现对权力的有效监督与制约。在结构意义上是组成政体的有机部分。另一方面，作为专司国家监察职能的权力，更是具有政治工具性价值，是平衡国家权力关系的“调节器”，其“以权制权”的方式具有特殊性，并非一项简单的职能或通过结构上与其他权力的分立形成的相互牵制力、制衡力作为其职能发挥的主渠道，而是其在国家权力结构体系中独立存在并具有巩固政体的政治功能。监察权的作用对象并非具体到某一社会领域的管理事务或普通公民，而是具有公共性、公益性的国家公权力及公职人员，其职能发挥的效果不仅限于直接规范约束公权力行使的层面，更在于通过对各行各业、各公共领域公权力的有效治理，达到维护巩固统治秩序和政权的终极目标，具有间接治国理政的重要政治功能。实事求是地讲，监察委员会的权力不同于其他国家权力机关，但在实际操作中是一种分离和融合的关系。马克思主义监督学说认为，监督不仅是国家和政党的一项基本职能，也是维护社会经济、政治秩序的重要手段。“随着政治的发展，监察在政治功能上和政治机构中早已成为必不可少的治道和治具”。时任第一届政务院人民监察委员会第一副主任刘景范也曾指出：“监察工作是政权的组成部分”，“监察制度在国家机器的组织运转、协调过程中处于调节矛盾和制约权力的重要地位”。从监察权的政治功能定位来看，监察权首先是作为平衡国家权力之间的工具、巩固政权的重要政治制度而存在的。“在社会主义国家里，监察权则是巩固和加强无产阶级专政事业不可缺少的武器。”故我们认为，权力制衡必须通过法治来保障和实现，新修订的宪法和《国家监察法》将国家监察权的合法地位确立下来，通过设立监委会将国家工作人员全部纳入监督的范围，从而将反腐败提到宪法的高度来运作，使权力制衡理论和法治原则相辅相成、互为必然。真正将权力、民主、法治三者纳入反腐的制度设计之中，通过协调处理三者的关系，形成国家监察的体系性立法，建立长效、稳定的反腐机制。
（三）国家监察学科的调查原理：物质信息不灭定律及其证据的提取
“物质不灭定律”也称“质量和能量守恒定律”，是自然世界的基本定律之一，18世纪时，法国化学家拉瓦锡（1743-1794）从实验上推翻了燃素说之后,这一定律开始得到公认。也就是说，在任何与周围隔绝的物质系统（孤立系统）中，不论发生何种变化或过程，其总质量保持不变。这当然是针对自然世界而言，质量和能量都是可以互为转换和守恒的，但对于人类社会也同样有效、有用并存在。这一定律或原理已上升到哲学层面，甚至为犯罪现场的固定或留痕提供了科学依据和物质基础，如果物质或信息不是按照这样的规律与原理固定，那么我们就无法完成犯罪现场勘察，从而就无法获得现场和犯罪痕迹。
当然，与此印证的还有另外一套反映侦查或调查的基本原理，那就是“物质交换原理”，又称为“洛卡德物质交换原理”。该理论最早在 20 世纪初由法国著名侦查学家艾德蒙•洛卡德（1877—1966）在其编著的《犯罪侦查学教程》提出。该理论认为，犯罪的过程实际上是一个物质交换的过程，作案人作为一个物质实体在实施犯罪的过程中总是跟各种各样的物质实体发生接触和互换关系；因此犯罪案件中物质交换是广泛存在的，是犯罪行为的共生体，这是不以人的意志为转移的规律。当然当年的“物质不灭定律”和“物质交换原理”中的“物质”，在如今信息社会也非常适合于“信息”物了，也正因为这样的发展与扩大，才使得刑事侦查原理和监察调查有了如今的充实扩大与发展。
在国家监察案件的调查过程中，也逃不过关于“物质不灭定律”和“物质交换原理”，尽管腐败案件或职务犯罪案件（所谓“白领犯罪”）不同于“蓝领犯罪”，但就案件侦查或调查而言均是一种“物质不灭”或“物质交换”的展现与再现。比如职务犯罪虽然不像治安犯罪有“血淋淋”的现场，但时间、地点、任务、语言、过程等物质和信息是实际存在的，甚至是永恒不变的，故能得到一定程度的回忆、记录或还原。总之，“物质不灭定律”和“物质交换原理”同样适合于职务犯罪侦查与调查。
（四）国家监察学科的处置原理：惩处中预防的双重功效及防控规制
面对腐败的威胁，习近平总书记强调，“从源头上遏制腐败，要加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的保障机制”。尤其是“不敢腐”及其社会机制的打造与设计具有本质上的“惩处”与“预防”的有效机制及原理。“不敢腐”机制关键在于法律的威慑作用，通过严密的反腐败法网使腐败分子望而生畏。这种法律的威慑作用来源于：（1）只要实施腐败行为必定受到纪律、法律追究，要严密惩治腐败法网，“天网恢恢，疏而不漏”；（2）加大腐败的成本，使得每个腐败者或想腐败的人都意识到，实施任何一种腐败行为将付出沉重的代价，惩处的严厉程度在一定程度上可以遏制腐败行为的发生，并形成“反腐败的威慑力”；（3）增强惩处腐败的及时性，不断提高案件的查处效率，充分发挥及时、准确、严惩腐败的震慑作用。
另外，在加大惩处力度的同时，要注意从根本上预防腐败发生机制的发挥。当然，惩处本身就是预防，甚至是一种极为有效的预防，而且在刑法理论上既包括有特殊预防也包含有一般预防。但我们这里要特别强调的是“惩处”之外的“制度预防”，即针对无法完全避免的腐败，在制度上控制和加大腐败的难度或根本上的不可能，使得最终腐败不容易发生甚至根本不可能发生。这就是决策和签批事务中制约、制衡和监督机制，通过建立完备的预防腐败的立法和制度，从根本上有效地防止腐败的少发生或不发生。
三、国家监察学科体系的架构：理论学科、法律学科及事实与技术学科
国家监察理论及其学科是一个崭新的研究领域。它完全不同于传统的行政监察理论及其学科，这是因为此次国家监察立法及其机构设立是国家权能的再分配。显然，由原来的“一府两院”改制成为“一府一委两院”，因此不仅需要深入研究国家监察理论还要加强学科建设，故这里将讨论国家监察学科及其体系。
（一）国家监察学科的研究对象、学科性质及理论体系
毛泽东同志在《矛盾论》一文中指出：“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊矛盾性。因此，对于某一现象和领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”国家监察学同其他学科一样，也当然具有自身特殊的矛盾性及其规律，故也就应该有着自己特定的研究对象及基本范畴。当然，国家监察学在明确了自己的研究对象之后，具体将划分为理论学科、法律学科和事实与技术学科。关于国家监察学的研究对象目前尚未看到专门的论述，而我国行政监察学的研究对象早已有学者作过阐述。有人认为，行政监察的研究对象有两个：一是行政监察制度的构成分析；二是行政监察实施过程中的客观规律。也有人认为，行政监察包含的内容就是其研究对象，表现在行政监察组织（组织性质、结构）、行政监察体制、行政监察的过程和环节（监察对象、监察职权、监察程序）；行政监察实务（廉政监察、效能监察及预防监察）；如何运用人类所创造的各种科学知识及方法来解决行政权力的监督问题，以促进政府管理水平的提高。可见，行政监察的研究对象只限于行政管理的范畴，与国家监察的对象相差甚大。
我们认为国家监察的研究对象主要有以下几个方面：（1）国家监察组织及其体制；（2）国家监察机关及其人员；（3）国家监察对象及其范围；（4）国家监察程序及其监督；（5）国家监察效能及其规律。对于一个学科性质的确定，显然对建构该学科及其理论体系非常重要。有人认为，国家监察学属于侦查学科，也有人认为，国家监察学属于政治学科，还有人认为，国家监察学属于准司法学科。我们认为，国家监察学既是一门职务违法犯罪的调查学科，更是一门具有中国特色的治理腐败的监督学科。关于此学术界更是争论甚大，可以说各抒己见，至今没能定论。而且国家监察学的学科性质有三层关系需要澄清：
一是属于哪个大的学科门类。即国家监察学是属于自然科学还是社会科学？毋庸置疑，当然属于人文社会科学或法学的门类。尽管在国家监察业务的研究中使用了不少自然科学技术知识，如侦查学、调查学、管理学、决策学以及统计学、会计学、审计学、信息学、系统工程理论等。但最终的目的仍是研究职务违法犯罪这一特殊社会现象，最终揭示的是人文社会科学中腐败现象之规律，也即监督公权力不腐败；
二是是否属一个独立学科。这在学界颇有争论。有人认为，国家监察学不能自行确定自己的研究对象，必须借助于刑法学、侦查学和管理学等的评价和认识标准，因此不是一门独立的学科，必须依附于其他学科而存在。也有人认为，是管理学或侦查学的二级学科，或者二者的交叉学科。还有人认为，国家监察学超越了刑法学、侦查学、管理学的性质与范围，故其是一门独立学科。这些观点具有一定的代表性，也是由其工作或机关性质决定的。我们认为，第一种观点很显然将国家监察学和刑法学、侦查学和管理学等同化了，甚至其独特研究对象也被忽略，最终将其推向“辅助学科”的地位。第二种观点明确地将其视为管理学或侦查学的附属学科，使它们成为其上位学科。实际上，国家监察学与这些学科各自研究的侧重点不同。从研究范围上讲，国家监察学研究的职务违法犯罪要远远比这些学科宽泛，更不可能重合。因此我们同意第三种观点，它是一门独立学科，甚至是综合性的监督学科，或许在某种程度上与其他学科交叉。
三是是综合学科还是边缘学科抑或交叉学科。尽管国家监察学经常被许多学科，尤其是侦查学、法学和管理学所指认，但由于其具有独立明确的自身研究对象、理论体系与方法，因此其学科的独立地位迟早会被认可。我们认为，国家监察学主要是以法学、侦查学和管理学为基础，并运用多种学科的理论与研究方法，调查、揭露、惩治、预防职务违法犯罪，因此它应当属于一门综合性的交叉学科。
关于国家监察学的学科理论体系，主要是指作为一个独立学科及分类应从哪些方面来进行理论建构。我们认为这些内容应主要包括：（1）国家监察学的一般理论或称基本原理；（2）国家监察制度的渊源与发展；（3）国家监察机关及其工作人员；（4）国家监察职责及监督权限；（5）国家监察程序及对监察权的监督；（6）监察业务中反腐败的国际合作。
（二）理论学科、法律学科与技术学科间的初步划分
正像有学者针对“刑事学科一体化”提出的“刑事法律与科学研究”一体化的新表述一样，在进行国家监察学科的思考与分析中，也要考虑“法律”与“科学”的不同属性。因此，笔者想把国家监察学进一步划分为理论学科、法律学科和事实与技术学科三大类。
一是理论学科。如上所述，主要包括国家监察学基本范畴、基本原理及其学科体系。基本概念和范畴主要包括监察、监督、调查、处置、国家监察等。基本原理包括监督原理和权力制衡、调查原理和“物质不灭”与“物质交换”、处置原理和惩处、预防功效的发挥等，当然也包括腐败形成的机理及其防控等。理论体系也即作为国家监察学的主要研究内容，如上所述，限于篇幅这里就不一一赘述。
二是法律学科。首先是“法律”与“科学”的关系处理。像有学者指出的那样，考虑到“法律”与“科学”的本质不同及各自的独立性，应当使用“刑事法律与科学研究”一体化的表述。当然，这里所说的“刑事法律与科学研究”一体化，不仅包括刑事法学，也包括刑事科学，甚至包括刑事技术。也就是说，刑事学科被划分为了事实学科、法律学科和技术学科。以此为参考，国家监察学也可划分为理论学科、法律学科和事实与技术学科，当然这样的划分是建立在“法学是一个群体意志的体现，并不一定是科学”的基本认知基础上的。基于此种认识，本文把国家监察立法体系划分为：（1）基础立法，如国家反腐败法、国家监察法、公务员法等。（2）专项立法，如国家审计法、公务员财产申报法、政务处分法、网络反腐败法等。（3）相关立法，如公民个人信息保护法、刑法职务犯罪的相关条款、反洗钱法等。此外还有党规党法，如党内预防职务犯罪的条例、党纪政纪处分条例等，尤其是党规党法与国家立法的衔接、相互之间的协作与配合、配套措施等。相信经过努力，我国最终将形成综合性、立体化的党规、政纪、国家监察等全方位的立法监督体系。
三是事实与技术学科。众所周知，职务违法犯罪的认定解决的是一个事实问题，尤其在“互联网 +”的新时代，各个行业或领域都自觉不自觉地攀登上互联网，而这一过程不可避免地牵涉到职务违法犯罪互联网行为的事实与技术，包括案件的调查、办公自动化、网络证据提取、对外联络与管理技术等。
四、余论：国家监察学科群的构造及其未来发展
由上述分析可知，国家监察学科是一个综合性的监督学科，它是一个学科体系，更应当组建一个区分不同层级的学科群，并通过自身的不断创新和改造，最终实现国家监察学科自身的“一体化”建设。在上述三种学科分类的基础上，可以适当将基础理论和法律学科统称为“理论学科”，并在此基础上我们设想推出“国家监察理论研究系列丛书”，而把案件调查与网络技术等统称为“事实与技术学科”，并在此基础上提出“国家监察技术应用系列丛书”，最终完成国家监察学学科体系抑或学科群的总体设计与规划，鉴于篇幅本文不再一一赘述。
（本文摘自《法治研究》2020年第6期，作者李晓明系苏州大学王健法学院教授、博士生导师，苏州大学国家监察研究院院长、刑事法研究中心主任，法学博士。）
从延安时期的反腐倡廉经验看思想建党的重要性
范雪峰 胡伊晗
早在延安时期，党中央就把反腐倡廉作为从严治党的头等大事来抓，通过不断的思想教育促进廉政建设，积累了丰富宝贵的历史经验。这些历史经验对今天推进以惩治与预防腐败为重点的反腐倡廉建设，增强党的纯洁性、先进性和执政能力，建设社会主义现代化强国有着十分重要的借鉴意义。
一、坚定信念，不忘初心
中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。不忘初心，首先就要牢记全心全意为人民服务的宗旨，始终保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，发扬艰苦朴素、努力奋斗的优良传统，坚持克己奉公的廉洁精神。这种精神在党的延安时期得到充分体现。1938年10月，毛泽东主席强调依靠人民群众的重要性：“依靠民众则一切困难能够克服，任何强敌能够战胜，离开民众则一事无成。”号召全党干部筑牢为人民服务的思想意识。为身体力行这种信念，以毛泽东同志为代表的中国共产党领导人，带头节约，杜绝浪费，对全党形成艰苦奋斗的风气起到表率引领作用。无论是办公用品还是生活用品，毛泽东同志都极其节约。思考问题时，他要把煤油灯拧小，一只铅笔头用到手捏不住还舍不得扔，把铅笔头插入子弹头上继续用。寒冷的冬天，他身上只穿两层单衣，床上垫些稻草，盖一条线毯，与同志们同甘苦、共命运，从不为自己搞特殊化。在这种精神鼓舞下，张思德同志成为了全心全意为人民服务的典范。1944年，他带领战士们在陕北执行任务时，窑洞突然塌方，他奋力把战友推出去，自己却被塌方的黄土掩埋，壮烈牺牲。与之类似的例子在延安时期还有很多，如艰苦奋斗的模范陈振夏同志，在担任延长石油厂厂长时，和同志们一起排除万难，先后开发10口新油井，修复两口旧油井，艰苦创业，提炼汽油、灯油、柴油、润滑油等。为此表扬此种精神，毛泽东主席亲笔为他题词“埋头苦干”。
坚定信念尤为重要，如果没有坚定的信念，做任何事情与工作都会出现选择与方向问题。抗战阶段，随着国共两党的关系的转变，在两党合作不断深入的时代背景下，由于陕甘宁边区的生活条件相对艰苦，部分党员干部不愿再坚持艰苦奋斗的作风，贪图安逸，思想涣散，滋生享乐情绪；出现了种种问题。如张国焘在长征中另立中央，阴谋分裂红军犯下大错；他到延安后仍不反思，反而在抗战爆发后趁祭黄帝陵之际叛逃，投靠国民党；其所作所为在党内产生十分恶劣的影响。刘力功，抗日军政大学毕业的新党员，不愿在艰苦简陋的环境下工作，拒绝组织的分配。面对党组织多次的思想疏导，刘立功还提出，如不让他进马列学院或回原籍工作，他就退党。由此可见，共产党员只有在思想上“建党”，才会拥有战胜困难的精神力量，才会在行动上听从党的指挥，思想上自觉维护党的领导地位。
为了给坚定理想信念提供精神动力，延安时期的党中央高度注重思想教育，大兴学习之风。毛泽东同志强调“共产党只是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图”。为此，需要通过思想教育引导党员干部树立清正廉洁的公仆意识。1938年党的六届六中全会召开之后，全党学习行动热烈开展。1939年5月，毛泽东主席为激励党员干部积极学习马克思列宁主义，召开动员大会，设置相关的学习奖惩制度。在随后开展的整风运动中，党中央把弘扬马克思主义学风作为中心任务。在这一过程中，毛泽东同志树立了白求恩、张思德等榜样，号召党员干部学习他们毫不利己、专门利人的高尚情操和全心全意为人民服务的精神。同时，1941年，毛泽东主席还发表了《改造我们的学习》，不断从方法上对于思想政治学习工作给出指导。
二、廉政思想教育离不开铁的纪律
延安时期的经验表明，党风廉政思想教育离不开廉政制度建设，需要相应的制度尤其是惩治性制度加以配合。1935年12月，中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处公布了关于《惩治贪污浪费行为》，其中规定：凡机关、国营企业及公共团体工作人员，贪污公款达500元以上者，处以死刑；贪污公款300-500元者，处2-5年监禁；贪污公款100-300元者，处半年至两年监禁；贪污公款100元以下者，处半年以下强迫劳动。1937年8月，《抗日救国十大纲领》提出“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉政政府”。为了有效地防止腐败，1938年8月陕甘宁边区政府所颁布的《惩治贪污暂行条例》提到：“边区所属之行政机关、武装部队及公营企业人员犯有克扣或截留应行发给或缴纳之财务，买卖公用物品从中舞弊，盗窃侵吞公有财物，强占强征或强募财物，意在图利贩运违禁或漏税物品，擅移公款作为私人营利，违法收募税捐，伪造或虚报收支账目，敲诈勒索，收受财物，为私人利益而浪费公有之财务”等，犯有其中一项者，以贪污罪论处。1939年4月，边区政府公布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，其中规定：发扬艰苦奋斗作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博。1941年5月1日，中共中央政治局批准了边区中央局所提出的《陕甘宁边区施政纲领》中，明确指出“边区政府厉行廉洁政治，严惩公务人员贪污行为，禁止任何公务人员假公济私的行为，共产党员有犯法者从重治罪。”1943年4月颁布的《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例草案》规定：“对遵守政策法令，密切联系群众，积极埋头工作，廉洁、奉公，堪称模范者，予以奖励；生活腐化，行为堕落，破坏群众纪律，假公济私，破坏制度者，予以严惩。”
由此可见，延安时期风清气正的社会环境，深入人心的党风廉政思想氛围，离不开纪律的保障。建立健全相关法规在反腐倡廉建设中尤为重要。党员干部手中的权力都是人民赋予的，只有履行好自己的职责，主动接受人民群众的监督，才能真正意义上做好人民的公仆。在反腐倡廉的道路上，更需要借助纪律制度实践优势，促成廉洁自律的思想风尚。
三、思过而防治之，警醒世人
古语云：“君子思过而预防之，所以有诫也。” 在党风廉政思想教育的过程中，必须注重反面典型的警示意义。延安时期的肖玉壁是战功赫赫的老红军，毛泽东主席曾经给予他特殊照顾，把自己的牛奶特供证给他，以保证营养。在他出院之后，被组织安排到陕甘宁边区某税务分局做局长。他功高自傲，无视法纪，在金钱的诱惑面前蜕化变质，利用职务之便贪污受贿、克扣公款，甚至把根据地奇缺的粮、油偷偷卖给国民党军队，从中牟利，公然贪污3000多元，导致边区重要物资流出。贪污3000多元的肖玉璧被捕后，对所犯罪行供认不讳。陕甘宁高等法院经审查认为，肖玉璧身为边区公务人员，不能尽职责、廉洁奉公，利用职位实行贪污，危害极大，1942年底判处被告人肖玉璧死刑。再如黄克功案，在事情发生后，毛泽东同志说：“正因为黄克功不同于一个普通人，正因为他是一个多年的共产党员，正因为他是一个多年的红军，所以不能这样办。共产党和红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比一般平民更加严格的纪律。” 最后决定判处黄克功死刑。
回看今日，发生在陕西省、西安市内的秦岭违建别墅的事件教训极为深刻，本地党员干部必须时刻牢记教训。2014年，秦岭违建别墅破坏秦岭生态环境的情况被媒体曝光后，习近平总书记做出重要批示指示，要求陕西省委省政府主要负责同志关注此事。随后，又就此事做出多次批示，但时任陕西省委书记赵正永、西安市委书记魏民洲等人，严重违反党的政治纪律，毫无“四个意识”，未落实“两个维护”，不守规矩，阳奉阴违。2014年整治后，又违规建设别墅652栋。2018年11月，湖南省郴州市中级人民法院公开宣判魏民洲受贿案，判处被告人魏民洲无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。2020年7月31日，天津市第一中级人民法院公开宣判赵正永受贿案，对被告人赵正永以受贿罪判处死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产，在其死刑缓期执行二年期满依法减为无期徒刑后，终身监禁，不得减刑、假释。
思过而防治之，无论是在工作中生活中，广大党员干部应当经常对自己的所作所为进行自我检验和反思，以反面事例为教训，常思常省，为个人的良性成长与发展扫清思想障碍。
四、小结
思想建党原则是党的意识形态工作的主轴，重视党的思想政治教育既是马克思主义建党的一条重要原则，也是中国共产党从严治党的优良传统。思想建设贯穿于党的建设其他方面，它为党的政治建设提供精神动力，也是党的组织建设的意识保障。一方面，党员干部必须加强学习，学习习近平总书记从严治党重要思想、意识形态工作重要论述，不断丰富党风廉政意识的精神基础。另一方面，要不断完善廉政建设相关的法律法规，建立健全民主监督制度，加强纪检部门的监察督查力量，让广大的群众参与进来，不断丰富全民监督的舆论氛围，使党的思想教育工作和反腐倡廉其他工作形成合力。
（作者范雪峰系西安文理学院马克思主义学院讲师，法学硕士；胡伊晗系西安文理学院马克思主义学院思想政治教育专业本科在读）
纪检监察和违法犯罪交叉案件的裁处机制探讨
——以二者的双重处理为视角
杨永庚 陈欢
纪检监察和违法犯罪交叉案件是指因案件要素交叉，惩处程序复杂，使得纪检监察处理与违法犯罪案件处理的实体结果需要递进、衔接、乃至发生矛盾的案件。中国特色治理体系对于此类案件的处理，纪检监察部门和司法部门坚持以“纪法分开”“纪在法前”“纪严于法”和“纪法衔接”为原则的处理路径，但由于不同的法律职能的冲突，引发了职务犯罪和腐败犯罪等适用法律的衔接上存在协同不明确、支撑理论散现等问题，实践中对许多交叉案件出现了“先刑后纪，以刑止纪”的做法和现象。本文通过对纪检监察和违法犯罪交叉案件引发主体的把握，分析纪检监察和违法犯罪交叉案件产生的规范原因，探讨纪检监察和违法犯罪交叉案件处理中出现的规范、体制等问题，正确处理党纪与国法的关系，以期“促进监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约，健全衔接顺畅、权威高效的工作机制”。
一、纪检监察和违法犯罪交叉案件引发主体透析
在纪法关系原则的设定上，党和国家把检监察案件与违法犯罪案件二者统一于党风廉政建设和反腐败斗争的实践。纪检监察机关是我国行使监察权的专责机构，是我国反腐败工作机构和监督体制的重要组成部分，伴随纪检监察工作一体运行的实践，纪法衔接和法法贯通的效果在理论研究和实际操作中得以体现。但在实践中，部分地方纪检监察机关探索加强监察执法与刑事司法衔接机制时出现了以“审理纪检监察案件中发现刑事案件”为由，把纪检监察案件移送至司法机关，没有把纪律挺在前面，常常造成纪检监察案件不能够得到有效处理。因之，有必要结合《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《中国共产党纪律处分条例》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）与刑法法理，从满足工作需要角度有必要对纪法实务中的纪检监察和违法犯罪交叉案件，以参与主体为标准，按照引发主体进行认真细致的辨析。可以将此类案件划分为4种情形：
（一）纪委引发的纪检监察案件和违法犯罪案件交叉
《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》等党内法规在主体、对象、内容、效力、方式、程序以及文本形式等方面，都对党纪与国法的形成机理、作用方式做出了明确规定。党纪属于中国共产党组织规则范畴，是由党的组织及纪律监督机关负责实施的规章制度。国法属于国家政治上层建筑，由国家立法机关制定、司法机关强制保障执行的制度规范，但《中国共产党纪律处分条例》第4章“对违法犯罪党员的纪律处分”第27条规定，一旦发生“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财”[2]等违反法律涉嫌犯罪行为的，要受到党纪处分。同时规定，因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑（含宣告缓刑）的；被单处或者附加剥夺政治权利的；因过失犯罪被判处三年以上（不含三年）有期徒刑的；应当予以开除党籍处分；这些在内容规定上存在交集必然会引发纪检监察案件和违法犯罪案件交叉。从西安市近年来的情况来看，对案件初步核实和立案审查调查时，都是将“违纪”和“职务违法，职务犯罪”并列使用，在法院定罪量刑时，应当依纪开除党籍，然而被判处刑罚的86名中有14人可以公开看到被开除党籍的信息，仅占全部人数的16%，另外72名领导干部是否被开除党籍无法在公开的渠道查询，可能会存在相互替代。
（二）监委引发的纪检监察案件和违法犯罪案件交叉
根据《监察法》的规定，监委具有涉嫌违纪、违法和犯罪情形的处理职能。其第22条规定“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所”。纪检监察机关的调查权不同于侦查权，从程序上来看，纪检监察机关将案件移送审查起诉后，案件方才进入以审判为中心的刑事诉讼程序。如在2019年西安市惩处的腐败案件的86份裁判文书样本中，有60份案件没有提及纪检监察机关，占到了大多数。26份裁判文书提及了纪检监察机关。纪委与监委虽然两块牌子、一套人马合署办公，但从目的、功能、职权上均有不同，在职务犯罪的裁判文书中，有个别提及纪委，有16份提到了监委，出现了纪检监察和司法机关在办案上的直接分野。监委参加到刑事诉讼活动中，并不是因为监委是必要的诉讼参加人，而是因为监委是能够对定罪量刑产生影响的国家机关，可以考虑以适当的方式参加刑事诉讼。如2017年12月17日西安市监委正式挂牌成立，与西安市纪委合署办公；2018年以后的西安市腐败案件的裁判文书中，话语体系也相应的将纪委转变为监委，极少数案件中出现了纪委和监委并存的现象。
（三）司法机关引发的纪检监察案件和违法犯罪案件交叉
1.检察机关引发的纪检监察案件和违法犯罪案件交叉。监督权被视为纪检监察机关的第一职能，在监察实践中纪检监察机关有监督权、调查权和处置权。监督权通过日常监督、专项监督和重点监督方式呈现，调查权最能体现执纪执法权威性的特质，处置权要与司法机关衔接才能实现，由此对纪检监察和违法犯罪交叉案件进行的审理，可能因为具体职责权限、法律依据等对同一行为产生不同认识，最终作出相互矛盾的处理结果。从近年来反腐败斗争的实践来看，由于涉嫌违法行为和涉嫌犯罪行为往往交织在一起，在调查的初级阶段很难严格区分。我国《监察法》第45条规定，移送司法机关是监察机关履行处置权的一种方式，但并非所有职务违法、职务犯罪腐败案件都要移送司法机关。在不移送司法机关的案件中，纪检监察机关可以综合运用监督执纪“四种形态”，采取通报诫勉、组织处理、党纪处分等方式予以处置。如果监委（纪委）和检察机关可能因同一事由对被审查对象提起刑事诉讼，纪检监察机关拥有对调查结果认定和处置的权利和法院追究违纪违法者的刑事责任权利，就会引发纪检监察与刑事犯罪案件的交叉。
2.审判机关引发的纪检监察案件和违法犯罪案件交叉
虽然《中国共产党纪律处分条例》开辟专章对违法犯罪党员的纪律处分作出规定，但实践中存在执纪和执法的形式逻辑矛盾。中共八大把党员的国籍规定为中国以来，中国共产党党员的内涵大于中国公民，而外延小于中国公民。据此逻辑，一个必然的推论是违法的必然违纪。作为案件证据来看，纪检监察证据来源于党内法规和国家法律法规的规定，监察证据具有了法律效力，但有些证据只是证成纪检监察，非完全与其他证据体系直接联系，而只独立存在于纪检监察案件中。纪检监察案件和相关刑事案件互为因果关系和一个必须依另一个结论为依据时，要认真区分刑事案件审理和纪检监察案件哪个应当优先于。当前监察体制改革后，出现了事事偏纪律，凡事都往违纪上靠，用党纪衡量所有的违纪违法行为甚至犯罪，造成忽视法律淡漠法律，有时出现案件审理中“凑纪律”的现象，这意味着审判机关会引发纪检监察案件和违法犯罪案件交叉。
（四）被审查对象因结果引发的纪检监察案件和违法犯罪案件交叉
《中国共产党纪律处分条例》和《监察法》使纪检监察因为内容正确和具有社会实效而作为实定法来落实反腐败政治策略，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，虽然纪检监察案件在实际操作阶段，应该按照法治原则地指导和法治逻辑地安排，但实践中，党纪的约束性要求比国法多，标准比国法高，会出现监委机关的责任认定或监委处罚在个案法律适用中的不公平情形，虽然可能数量上极少，但会引发纪检监察和违法犯罪案件的交叉。不难发现，纪检监察案件和违法犯罪案件交叉案件中，有的是刑事诉讼过程中出现监督对象的违法违纪线索需要解决，有的是纪检监察监督过程中出现监督对象的犯罪线索需要判断，但本质上是在具有高度复杂性的现代社会普遍的形式规则转化为监委职责和刑事犯罪处罚之间关系的衔接问题：在纪检监察和违法犯罪交叉案件的认定文本上存在着边界构造、区域划分和中间地带的归属问题，在处理模式上存在交叉原因和纪法位阶问题，在处理结论上存在内在一致和实质性矛盾问题。
二、纪检监察和违法犯罪交叉案件的成因分析
对于纪检监察和违法犯罪交叉案件产生的矛盾，从表面上看，《中国共产党纪律处分条例》《监察法》或《刑法》《刑事诉讼法》对交叉案件协调处理程序设计的不尽明确；从本源追溯来看，纪检监察和违法犯罪案件交叉案件处理始终存在结果和原因之间的矛盾。因此，纪检监察和违法犯罪交叉案件在处理机关上不同其实是表象，其本质乃在于法律责任的实现方式及处理结果上的矛盾。
（一）纪检监察和违法犯罪交叉案件产生的规范原因
从纪检监察法规与司法的各自定位来看，纪检监察法规是全面从严治党和维护国家公职人员廉洁性的纪律规范，纪委属于党内机构，依据相关党的规范性文件行事，而刑法作为监察法等其他部门法的保障法而存在，司法机关属于法律执行机构，依据国家相关法律行事。从纪检监察规范与刑法的本质定位来看，有机衔接，相互制衡，共同为依规治党和依法治国发挥作用。然而，纪检监察机关和司法机关对腐败犯罪行为的界定描述不清，在规范上，纪检监察和违法犯罪交叉案件出现在于《中国共产党纪律处分条例》和《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》规制范围的界限不明，调节对象有时会发生重复，如刑法与监察法所规定的国家各级监委所具有的对职务犯罪监督、侦查和公诉职能存在程序性重叠；不同部门法对人员身份的规定在纪法中会发生明显冲突与困境，如《监察法》中对“公权力”“从事公务的人员”等名词阐释与已有法律的阐释差异，导致实操部门无法对监察对象形成统一、清晰的概念和法律认定。由此一些地方囿于各自对文本适用、取证程序及证明标准等主客观因素限制，无法区分哪些案件只需给予组织处理和监委处置即可，哪些应该进行纪检监察和犯罪处理，对交叉案件采取“纪检监察定性＋司法定量”的双重认定模式，然而，由于我国违纪违法与犯罪的相对独立性，监委是按干部管理权限行使管辖权，检察院和法院是按属地行使管辖权，这两种相对独立的体制使得大量危害社会的行为究竟是违纪还是刑事犯罪界限不清，导致对被审查对象的行为类型认知上产生差异，从而引发纪检监察和违法犯罪案件交叉在实践中经常会发生冲突。
（二）纪检监察和违法犯罪交叉案件产生的部门职责原因
在纪检监察与违法犯罪各自相对独立的处理机制下，权力配置出现交叉与重叠具有一定的必然性，而这正是纪检监察和违法犯罪案件发生关联的部门职责原因。
根据《中国共产党纪律处分条例》规定，纪检监察机关是实施纪律处分的主体，有对党员给予警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等处分和给予下级党组织改组、解散的权力；《监察法》第18条规定，监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。拥这种设置既能够使案件在调查过程中对涉及的问题实现党纪与国法的有效区分，又实现了反腐败力量和资源的整合，创立和形成了独立、统一的国家监察权。由于权力的创设相对宏观，涉及机构、人员的整合以及相关法律的修改业已完成，但在具体权力职责设计上，由于行权程序微观而细致，监委“管什么”的业务范围和“管到哪”中从事管理的人员范围不很清，监察强制措施体系缺失以及留置措施属性定位等存在供给不足，衍生出纪检监察和违法犯罪案件的关联交叉。
从司法机关的职责权限来看。首先，从总体上看，纪、法、罪使司法机关在职权行使时，囿于案件性质差异，会出现纪检监察行为还是刑事司法行为界限不明。如监察机关对“两院”人员行使监察权时，是否会破坏《宪法》中“独立行使审判权、检察权”的规定。其次，从审判机关的职责权限来看。政务处分法第49条第一款规定，公职人员“依法受到刑事责任追究的，监察机关应当根据司法机关的生效判决裁定决定及其认定的事实和情节，依照本法规定给予政务处分”，这实际上赋予了刑事结果直接运用于纪检监察机关监督执纪执法工作的资格，但违纪或者职务违法、职务犯罪案件的认定都未明确刑罚在职务违法、职务犯罪案件中的运用问题；最后，从司法权力配置和分工来看，公安机关在职务犯罪处理中主要行使协助批捕权，检察院行使审查批准或决定逮捕、审查起诉与法律监督职责，法院主要开展刑事审判工作。但因刑事诉讼阶段不同及相关主体对同一案件职责、认识差异，导致纪检监察和违法犯罪案件的关联交叉。
（三）纪检监察和违法犯罪交叉案件产生的处理结果原因
纪检监察和违法犯罪案件发生交叉的根源，在于纪检监察权与刑罚权之间的双重法律关系。因其调整的对象不同，违纪、违法、犯罪行为的社会危害性以及纪律处分、政务处分、刑事处罚对纪检监察对象基本权利的影响程度不同，因而不同案件的认定标准理应有所不同。如此纪检监察权与刑罚权也应具有如下两个层面的法律关系：一是纪检监察权与刑罚权的递进关系。监委处罚权和刑罚权两者在权力许多方面有着明显不同，在本质属性上虽然惩罚的主体机关、严厉程度有所不同，但两者并非是前置法与保障法的关系，两者均同属惩罚权，处于统一法律层面；二是纪检监察权与刑罚权的保障关系。在案件处理中，纪检处罚权处于第一序位，当纪检处罚权没有得到遵守时，会激发第二序位的监委处罚权，对被审查对象由监委对其违法行为进行处罚。但若被审查对象违反监委规范相当严重，无法通过监委处罚对其进行评价与遏制时，就会依据监督执纪第四种形态启动刑罚权。当违法行为已经超出党纪和监察法调控范围，才将此种行为认定为犯罪行为，予以刑事制裁。在实践中，有的纪委监委审查调查部门直接与检察机关联系，邀请派员提前介入，有的由纪委监委案件审理部门发函邀请检察机关提前介入后，检察机关直接与纪委监委审查调查部门联系，存在着介入工作完成后没有书面反馈意见，出现了纪委监委审理部门无法全面掌握检察机关提前介入的工作成果的现象。
同时由于干部管理权与司法管辖属地不一致，腐败案件与一般犯罪以及普通公职人员腐败的一个不同之处在于，按照党管干部的组织原则和由其干部管理权限所在的党委决定任免的相关规定，同级纪委相应的负有监督专责，这也包括合署办公的监委，但领导干部在行政级别较高或者干部高配的情况下，执纪执法的纪检监察机关的级别也相应提高。而依据刑事诉讼法，刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果领导干部在职期间，利用职权的贪污贿赂等职务犯罪行为发生在其工作所在地，应由其工作所在地法院管辖。此外，刑事诉讼法的级别管辖规定，中级人民法院管辖危害国家安全、恐怖活动案件以及可能判处无期徒刑、死刑的案件。职务犯罪不同于危害国家安全、公民生命权的犯罪，因此绝大部分领导干部腐败案件应属于职务犯罪，排除了中级人民法院的管辖权，受基层法院的管辖，由此就形成领导干部行政级别较高或干部高配的腐败案件中，纪检监察机关与司法机关级别不对等的现状。如曾任西安市国土资源局党组书记、西安市人民政府参事的田某，因涉嫌严重违纪违法被陕西省监委留置，但最终由西安市检察院提起公诉，西安市中级人民法院审理。由此引发了干部管理权与属地管辖地不一致的问题，但这种问题是纪检监察机关依法依规监督执纪的结果，也广泛存在于全国其他地区。
三、纪检监察和违法犯罪交叉案件的类型划分和处理原则
（一）纪检监察和违法犯罪交叉案件的类型化分析
习近平总书记指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”纪检监察和违法犯罪交叉案件产生的症结和本质及其相应处理原则，要厘清党纪与国法间在理论和实践上错综复杂的关系，确立纪检监察和违法犯罪交叉案件的分类标准，按照纪检监察和违法犯罪交叉案件的起因，进行一个周延的类型化分析。根据适用范围和危害程度，将纪检监察和违法犯罪交叉案件区分为党纪政务处分与刑事处罚两种交叉类型；依据案件事实多层次性，在审理阶段对纪检监察和违法犯罪交叉案件进行分流；按照差异化的证明标准，区分为以党纪政务处分为前提案件与以刑事处罚为前提案件两类。本文根据党纪与国法在“中国之治”的作用和地位，把纪检监察和违法犯罪交叉案件分为以下两种类型：
1.纪检监察和违法犯罪中需先进行执纪处理的交叉案件。显然，在纪检监察和违法犯罪交叉案件中，从效力位阶来看，虽然有“党纪党规严于国家法律”一说，但并非“党纪”高于“国法”，更不是说“党纪”可以与“国法”相抵触。监委处置权是纪检监察在可证成的规范性边界之内进行的，具有直接现实性，然而追究被调查对象的刑事责任时，监委处理结果该如何对待？监委是严格按照监察法规进行政务处罚主体，这是判断监委处置有效与否的关键，而能否追究被调查对象的刑事责任，这是判断行使刑罚权正当与否的依据。正是因为监委处置不能单独合理评价被调查人违法违规行为及其对纪检处罚秩序的侵害程度，才有启动刑事诉讼的必要，也才有纪检监察和违法犯罪交叉案件的产生。正是因为监委处置与刑罚在惩罚程度上的递进法律关系和处罚程度上的递进关系，导致在很多情形下监委对单纯违纪与双重违法的刑事犯罪行为在性质上做出作非此即彼的区分，在处理程序上无法规定孰先孰后，因此，要打破先执纪再执法的顺序，构建简约高效统一的调查组织，一体遂行调查任务，改变反腐力量分散，集中调查结束后提交审理，通过审理进行纪法区分，改变处置方式混乱现象。对只违纪不违法的，经过审理后，按照党纪规范体系提出处理意见；对违法的案件移交司法机关。
2.纪检监察和违法犯罪中需先进行刑事处理的交叉案件。由于此类案件发生交叉关联源于违纪与违法的关系，从被惩处人角度看，此类纪检监察和违法犯罪交叉案件根源于被审查对象是否违反了纪检处罚法规，且不能被监委处罚权的行使单独合理评价或有效遏制时，就要按照刑法和刑事诉讼法的规定行使刑罚权。对于这类案件先进行党纪处分和政务处分，完成对违反党纪和职务违法行为的周延处置，对涉嫌职务犯罪的情形，就需要“充分发挥监察法对公职人员职务犯罪和腐败犯罪的规范和打击效能，还必须解决好该法与既有法律体系的位阶对接和法法衔接问题。”而对这种情形的处理，由于均涉案件调查取证工作，依据《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第5条、第12条等规定精神，监察机关审理部门和检察机关公诉部门会在审核认定事实依据、案件定性等意见不一致。这意味着，虽然他们之间不存在时间重合、相互挤占的问题，但会因分工不合理、衔接不到位，在实践操作方面会形成纪、法、罪的不同认定标准，有些为了适当防止过度取证，却放宽对违纪案件的取证要求，有些不论纪检监察案件和违法犯罪案件交叉的本质，将案件一“移”了之，导致交叉争议案件解决的时间较长，甚至使案件无法得到合规合法的解决。
（二）纪检监察和违法犯罪交叉案件的处理原则
1.“纪法分开，纪在法前”的处理原则。对于交叉案件处理，《中国共产党纪律处分条例》采取分步办法，第29条规定，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪，涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定” ，“给予党纪处分后，再移送有关国家机关依法进行政务处理”，纪检监察机关对于涉嫌职务犯罪的领导干部先行党纪政务处分，再移送人民检察院审查起诉。不过，纪律处分条例采用了“原则上”的表述，为纪律处分的程序留下了例外情形，如第31条规定，“党员犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免于刑事处罚的党纪处分”的情形。进一步推演说明，允许纪检监察机关在个别情况下，待司法机关决定或裁决后再作、再行党纪处分。
一般而言，对于领导干部腐败案件，应当是党纪处分在先，移送审查起诉在后。然而在实践中，纪检监察机关没有完全遵循这种程序安排，例如曾任户县县长的张某2019年4月26日因涉嫌犯受贿罪被依法逮捕，但直到3个月后，2019年9月方才受到开除党籍处分。尽管这种滞后没有到带着党籍到监狱服刑的程度，但从严明纪律法纪衔接的角度来看，仍应尽量避免党纪处分滞后于刑事诉讼程序的启动，检察院已将贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门的相关职能和人员转隶至监察机关。在纪检监察机关的案件审理部门对公职人员腐败作出违纪情节严重，可能构成故意犯罪的结论后，及时作出开除党籍的处分，再移送人民检察院。在纪检监察和违法犯罪交叉案件中，党纪处理恰当是刑事责任认定的前提和基础，因而此类交叉案件的处理，必须首先解决党纪处理的恰当问题，公职人员中的中共党员严重违反党纪涉嫌犯罪的，应当按照《中国共产党纪律处分条例》第29条规定，采取分步办法，也就是应当秉持“纪法分开，纪在法前，先纪后刑”的处理原则，在党纪恰当处理后，再行处理刑事案件，以发挥刑罚权对党纪处理的恰当保障作用。
2.“刑事先行，纪法衔接”的处理原则。针对纪检监察和违法犯罪交叉案件同一行为性质的判断标准与判断主体的特殊性，实际上存在对案件事实、行为定性有重大争议，存在难以在移送司法机关前作出纪律处分等特殊情况，《中国共产党纪律处分条例》第33条规定：“党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节。”故如在党员依法受到刑事责任追究的情况下，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，“经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理。”（第33条）这类案件要执行“刑事先理，先刑后纪”的处理原则，因为这类案件首先要解决被审查对象是否应当承担刑事责任的问题。这种情形可进一步认可为刑事诉讼结果在监委（纪委）处理中的适用问题。有两种可能：一种是将刑事诉讼结果直接作为监委（纪委）认定结果，这无异于将法律处理置于监委（纪委）处理之上，进而消解了违纪处理的相对独立性；另一种可能是针对该行为，既无党规党纪明文规范，也无相应法律及其司法解释规定，监委（纪委）对司法机关处理结果需要进行实质性审查，若刑事诉讼结果难以直接作为监委（纪委）认定结果，需要通过相应机构讨论作出决定，这种情况可以理解为遵守“社会普遍经验法则”，进而互相认可该处理结果。
四、纪检监察和违法犯罪交叉案件处理规则的优化分析
立足于上述对纪检监察和违法犯罪交叉案件的类型划分以及处理原则的分析，对于此类案件处理应根据不同类型的产生缘由及其可能造成的矛盾结果，分别采取不同的处理方式，以预防和避免此种矛盾的发生，并尽最大可能地实现公正效率，消除纪法之间的模糊地带和空白地带。根据2021年1月国家监委与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》基本精神，依引发主体的不同，优化纪检监察和违法犯罪交叉案件的处理机制可以从以下四个方面进行。
（一）纪检机关引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件处理
针对纪委引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件的具体类型，可分别按照如下情况处理：（1）纪委在审理案件中，发现被审查对象的行为可能构成犯罪，应当移交有管辖权的司法机关，待刑事诉讼程序完结后，再行纪检审理。如果司法机关认为被审查对象的行为已经构成犯罪，但属于《中国共产党纪律处分条例》中第31条“情节轻微，没有必要给予刑事处罚的”，也可以继续纪检审理程序，不移交司法机关处理。如果被审查对象的行为已经构成犯罪，但属于《中国共产党纪律处分条例》中第31条中“情节轻微可以免予刑事处罚的，”可以不再追究其刑事责任，继续由纪委按纪检程序给予问责即可。（2）纪委在审理案件中，发现被审查对象涉嫌犯罪的，应当首先对被审查对象作出处理决定，再行决定是否移交司法机关启动刑事诉讼程序。因为只有确定了党纪处理的恰当有效，司法机关完全可以据此审查裁判被审查对象的职务犯罪。实践中，纪委引发的交叉案件的处理，主要涉及上述第二种情况。纪检监察机关先按照刑法关于职务犯罪标准，判断被审查对象是否应当承担刑事责任，在此前提下，考虑到给予其党纪处分需要，上级纪委党委审批需要一定时间，为防止留置时间超期，建议在本级纪委常委会会议讨论决定，并由其案件监督管理部门报上级纪检监察机关案件监督管理部门备案后，可以先行移送司法机关。相反，对于按照单一纪法维度处理不能形成一致意见且无法消除分歧的情况，需要处理好由横向的职能分配和纵向的效力层次构成的纪法体系性问题，由双方沟通研究，发挥纪法交互协同共同体的作用，可按程序向纪检监察和法律专家咨询委员会咨询或组织论证，力争达成一致意见。
（二）纪检审查调查对象引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件的处理
纪检审查调查对象引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件，主要表现为就同一事由先提起刑事诉讼，理当坚持“刑事优先”处理原则，并视刑事处理结果决定作为审理纪检监察案件的审理问题。若司法机关认定被审查对象构成犯罪，应当对其判处刑罚，则没有必要作为纪检继续审理，但要将纪委和监委处罚的处罚结果吸收于刑罚。当然，若刑事处罚内容不能完全吸收监察处罚内容的，可在刑事处罚之后，在不能吸收范围内继续监察审理。实际上，以监委名义取得的相关证据可直接作为党纪处分的依据，不需要进行证据转换，但党纪、国法和监督是在特定领域内展开的，它们各自具有专属的规范依据。比如，监督主要依据党章和其他党内法规展开，行政监察主要依据公务员法、其他行政监督法律和条例展开，而刑事调查主要依据刑法展开[8]5。所以在实践中，被审查对象可能在监察审查立案调查阶段、审理阶段或者监察审理终结之后提起刑事诉讼。按照刑事诉讼法的规定，被审查调查对象在监察审理过程中提起刑事诉讼的，监委应当中止监察审理，先进行刑事诉讼程序。由于监察机关依据监察法规定程序取得的证据、非法证据排除的要求和标准是一致的，故监委机关对违法行为的定性是准确的，应当做出坚持监委行为的定性，依法做出刑事处理，并对监委处罚决定中可予折抵等监委处罚依法折抵相应刑罚；对监委处罚决定中无法通过刑事诉讼实现的内容，可通过纪检审理依法处理。若司法机关认为，被审查对象的行为不构成犯罪的，或者虽然构成犯罪，但不需要追究刑事责任的，则应继续进行纪检监察审理。
（三）司法机关引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件处理
司法机关引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件，因源于刑事侦查权与调查权的双重关系，我们不能对此类问题简单地归之操作层面或技术层面。若因上述职能交叉重叠案件，需要做进一步的理论探讨，划清界限，明确职责，实现权责清晰。由于纪律和法律调整范围的差异性和位阶的层次性，交叉案件应秉持“党纪先行”的原则，优先处理纪检监察案件，之后根据纪检审理处理结果把线索和证据、案件移交司法机关再行启动刑事诉讼程序。目前可在优先执行党纪处理的基础上，充分发挥司法权对纪检监察权的保障作用。若由于违纪、违法和犯罪程度认定不清引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件，不能简单套用“刑事优先”原则。若因没有规定清楚的中间地带，形成相互扯皮推诿案件，有必要探索新机制、设立新平台，加强对案件的监督，构建协调委员会制度。在被审查对象职级高配案件中，经检察机关审查需要对该被审查对象进行刑事立案侦查的，应当由作出监委处罚决定以外的有管辖权检察机关进行立案调查。若作出监委处罚决定的检察机关及其所辖检察机关均无权对纪检审理对象进行刑事立案侦查，在经上级检察机关审查批准的基础上，可以由其他检察机关对被审查对象进行刑事立案调查。
（四）刑事诉讼当事人引发的纪检监察和违法犯罪交叉案件处理
在司法实践中，纪检审理确认“受到纪律审查、接受组织处理”的违反党纪党规要求的边界、越规越界的行为是否违法，此类案件涉及被审查对象的主体身份、主要违法违纪事实、影响案件处理的违纪违法情节等。质言之，如监察对象应该是全体公职人员，不包括普通群众和私营部门，故而，案件中对被审查对象范围、界限有不同认识，况且不同事实对此影响程度有所不同，监委确认责任、结果等应当是刑事诉讼法动的前提条件。贪污贿赂认定书在证据体系上也就等同于指控犯罪的书证材料，被审查对象的主体身份和主要违法违纪事实属于定性（定罪）事实，影响案件处理的违纪违法情节等属于量纪或量刑事实。但在纪检实践中，一些围绕反腐倡廉制度执行情况却存在“虚置执行”，重制定、轻执行，重形式、轻实效；“有限执行”，“采用实用主义的态度”选择性执行制度，合意的就执行、不合意的就不执行，一切因时因事因人而异；“替代执行”，热衷于搞变通，潜规则盛行；“对抗执行”，蔑视制度权威，视党规党纪为无物；“过度执行”，自由裁剪制度，突破制度边界，导致处理结论存在疑问。但审判机关在对纪检监察和违法犯罪交叉案件的处理要坚持 “监委先行，刑事后理”的规则，在纪检审理明确肯定涉案监委处罚恰当的前提下，刑事处理不能强行认定被审查对象构成犯罪，就不顾对党纪党规执行情况的公开力度，要保障党员的知情权、监督权和申诉权。
总之，在中国特色社会主义法律体系下纪检监察案件与刑事案件的处理，要秉持“党纪优先为原则”。就纪检监察和违法犯罪交叉案件的处理规则而言，如果是单纯的纪检监察，无疑以“纪在法前”，但如果是既违纪又违法的案件与刑事犯罪案件的交叉，纪检监察机关不仅已经做出监委处罚决定，而且司法机关还要做刑事判决，做到有效衔接和沟通，“依法治国、依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求依据党内法规管党治党。”
基金项目:2019年国家社会科学基金重大项目:中国特色国家监察学学科体系建设研究(19ZDA134)的阶段性成果；2021年西安廉政研究专项项目:违纪处理对象的身份与受处分人员回访教育研究 (LZ21201)。
(作者杨永庚系西安文理学院马克思主义学院教授、中国政法大学国家监察研究院研究员，法学博士，主要从事党风廉政建设和反腐败工作研究，作者陈欢系西安培华学院马克思主义学院副教授，主要廉政思想研究。)