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西安廉政研究_2016.7
作者:系统管理员   发布时间:2016-12-06   点击数:

 

[理论前沿]

论政府执行不力问责制的构建……………………… (1)

新时期网络反腐概况及其正负效应………… 昭赵精兵(10)

无缝隙行政问责制:生成逻辑、理论内涵与实施路径伍洪杏(13)

[学思践悟]

 把道德挺在纪律前面——户县建立“三不机制”的探索与实践  

   …………………………………李维明 邢建武 王福荣(20)

长安廉政文化历史钩沉……………………………魏娟辉(23)

如何充分发挥新媒体在党风廉政宣传教育中的作用 (27)

[学科建设]

《廉政文化概论》课程体系建构的设想…………………刘丽群(31)

 







论政府执行不力问责制的构建

郭 跃

党 的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调:“增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。随着我国立法精细 化和政府决策科学化、民主化的推进,以及各级政府在执行方式、执行程序、执行监督方面的努力,我国政府在执行的力度、效果和质量等方面获得了显著提升。但 是,在政府执行的实践中仍然存在对法律、政策和决议不执行、部分执行、执行变异、选择执行和私益执行等政府执行不力的突出问题,探索提升我国政府执行力的 方法和措施就成为当前我国法治政府、责任政府建设的重点和难点。从问责的角度探讨对提升政府执行力的价值无疑是一种新的思路。

一、问题的缘起:现有问责制排除执行不力适用的制度缺陷

“问责常常与公共行政联系在一起,被视为一种行政结构和智力方式”。行政问责是我国在大力推进法治政府和责任政府建设中形成和发展起来的一项责任追究制度,为规范问责制的实施,2009年 中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。行政问责对于增强政府领导干部的责任和担当意识, 推动法治政府、责任政府建设,加强政府反腐倡廉建设及提升行政管理效能起到了重要作用。但是目前这一制度的存在和实现却面临三个方面的不足:一是问责存在 被异化的倾向。从政府的角度来讲,问责固然能强化政府责任和“官员”责任,但在问责条件、问责程序和问责方式不清晰和明确的条件下;或是行政个体关系异化 的结果;或是导致因害怕做错事被问责,不为或不敢作为,官员成为懒官和庸官。二是问责对象受限。《暂行规定》设定的问责对象仅限于党政部门的领导成员,而 实际上非领导的一般工作人员也承担着特定的工作职责,其职务行为也会产生《暂行规定》第五条规定的七种问责情形,当一般工作人员出现问责情形却会因主体不 适合问责,这实属制度设计不合理。同时不能将机关责任和个人责任问责相混同,当明确其界限,必须对机关主体和个人主体责任进行区分,防止个人的推责和逃责 现象的发生。三是问责的范围过窄。《暂行规定》第五条规定了决策严重失误,工作失职,政府职能部门管理、监督不力等七种问责情形。问责的本质就是应当承担 实际未承担的责任,而政府应当承担责任的情形远不止这七项,在政府职责范围内因过错给公共秩序或相对人合法权益造成损害的就可以也应当追究行政主体机关或 是个人的责任,理论上就可以问责,包括政府执行不力实属当问责情形。

通 过问责强化责任是提升政府执行力的路径。责对政府执行力的积极影响从两个方面发挥作用:首先,通过问责能增强政府执行主体的执行力责任意识。公权力本身就 包含了权利、义务与责任的三重要义,没有责任的公权力必然走向异化。通过问责制度的预测和评价功能提升政府执行主体的执行责任意识,通过问责制度的强制和 教育功能使政府执行回归正位。执行主体以责任意识为前提,将人民观念、行政价值内化于心、外化于行,以义务和责任的法律要求和公平正义的道德理念来保证政 府执行。只有在这种执行责任意识指导下,执行主体才能切实履行岗位职责,准确、完整、及时执行法律、政策和上级政府决策,有效提升自身执行力。

其 次,通过问责来提升政府竞争力。政府的生命力取决于政府的竞争力,政府竞争力的前提是决策科学和执行有力,即决策力与执行力。政府执行力应为政府竞争力题 中应有之义。问责制是责任政府、法治政府、效率政府建设的重要内容和实现方式已成为学界的普遍共识,对政府执行不力进行规范、及时和有效问责成为政府建设 的迫切需要。理论和实践产生了将政府执行不力纳入政府问责范围的要求,在探究政府执行不力问责的法治维度基础之上,通过对政府执行力进行考评并依据考核结 果对政府执行不力进行问责显得势在必行、迫在眉睫。

二、政府执行不力问责的法治维度

政 府的目的在于人民,“只是为了人民的和平、安全和公众福利”。人民的政府要求是法治的政府,政府执行行为必须在法治框架之下,法治政府、责任政府内在包含 了对政府执行不力问责的要求。法治政府不仅要求政府主体职权法定、行为法定、程序法定,而且要求政府职责法定、责任法定。法治是责任政府从理念、诉求与理 论转变为现实的推动器。“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”

在法治的背景下,要求政府行为有边界,政府行为有标准,政府行为有责任。法治视阈下对政府执行不力进行问责要求政府执行权自法出、标准法定、不力必究、依法问责。

(一)政府执行权自法出。

职 权法定是依法行政的首要和法治政府的基本。在政府组织法中对于政府的地位、组织、结构、责任和权限采取了清单式的列举,要求政府权力必须有法律的明确授权 才能行使,这就是职权法定原则。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求:“行政机关不得法外设权……推行政府权利清单制度,坚决消除权 力寻租空间”。政府执行权自法出要求政府执行行为必须有法律的规定和授权,如无法律的授权,不能行使执行权,特别是行政主体做出对相对人不利(限制权利或 者课以义务)的执行行为,必须有法律的明确授权。政府执行权自法出,目的是为了最大限度限制和控制政府权力,防止政府权力滥用、建设有限政府并保护相对人 的合法权利。笔者认为政府执行权自法出适用于政府及其公务人员的一切执行活动,其对于政府执行行为有严格的要求,任何政府组织或是个人无执行权的执行行 为、超越执行权的执行行为和滥用执行权的执行行为均为违法和无效,且要承担相应的法律责任。

(二)政府执行不力标准法定。

对 政府执行不力进行问责的前提是执行行为构成执行不力,认定执行有力和不力必须有一个明确的标准,因而政府执行不力问责制构建的核心问题就是执行不力的标准 建立。在执行的实践中面临的现状是无标准或标准不适用或者标准久远落后,因而问责难以实现。行之有效的执行标准构建至少面临两个方面的困难:一是政府执行 有力或是不力涉及的不仅仅是执行行为的合法性问题,也会涉及执行行为合法但欠缺合理性,会面临合法合理但是缺乏执行的有效性。对于政府责任的追究,法律责 任的实现当前主要是对于合法性的违背所追究的法律责任,对于执行行为合法不合理及合法合理但缺乏执行效果难以追究执行主体的法律责任。二是政府执行主体千 差万别,政府执行行为千姿百态,政府执行措施多种多样,在这样一个政府执行特点下很难制定统一的标准来衡量各类执行行为是有力或是不力。标准如果统一,因 过于抽象和概括很难具有操作性;标准如过于具体又很难涵盖各类执行行为。以上两个方面的困难使得执行不力的标准一直难以出台。建议在法律制度的框架下,通 过制定行政法规或规章的方法分类制定政府执行不力标准。通过行政法规规章解决合法不合理的执行及合法合理但缺乏执行效果的执行行为的责任;通过分类制定执 行不力的标准解决标准的涵盖性和操作性矛盾问题。

(三)政府执行不力必究。

“有 权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究……”责任政府和法治政府要求政府执行权力和责任相一致。要用责任的缰绳将政府执行权这匹烈马控制好,保证 其为民服务。政府执行如有超越职权、滥用职权、程序违法等行为,必须依法进行问责并承担法律责任,否则再好的法治政府蓝图最终也难以实现。目前可以从三个 方面进行探索:一是鉴于政府执行不力不仅仅是违法性问题,其还可能是合法性下的不合理和缺乏执行效果,故应当对“法”做出扩张性解释,一切规制政府执行行 为和认定政府执行不力的标准都是其“违法必究”的法的形态。政府组织法仅规定了违法情形的执行不力,需要通过行政法规和地方性法规明确不合理情形及缺乏实 效性情形的执行不力。二是在通过规则分配执行权的同时,配置执行责任。由于执行不力行为时有发生,应通过制度进行规范,在配置行政主体的执行权力的同时, 规定相应的执行不力责任,做到有责必追究。三是畅通执行不力问责的路径。发挥行政监察、层级监督、公务员惩戒的内部责任追究机制,健全复议、诉讼、国家赔 偿等外部执行不力的责任追究机制,实施对执行不力的多方打压,实现对执行不力问责措施和方法的多管齐下。

(四)政府执行不力依法问责。

依 法问责要搞清楚问责关系的要素,笔者认为问责关系的要素包括问责主体、问责客体、问责标准、问责方法、问责程序、问责时间地点及不问责责任。通俗说就是由 谁问责,问谁的责,依据什么问责,怎么去问责,什么时间地点问责,如果不问责的有什么样的责任等。政府执行不力问责关系的要素如果不明确,问责根本无法实 现。政府组织法为规制行政权力运行的基本法律,规定了各类行政主体行政机关的地位、职权、组成、体系、组织活动原则及责任,是实现政府执行不力依法问责的 基本规范。但是在执行行为合法的前提下,要解决执行行为不合理及缺乏实效性的问责问题,当前最重要的是在组织法的体系和框架下,通过创制行政法规和规章的 方式分类制定政府执行力评价标准体系,使针对各种执行不力的行为的问责都能够做到“有法可依”。

三、政府执行力考评机制的建立——对政府执行不力问责的前提

问 责的前提是构成责任。“政府执行力建设的一个基本思路是通过对政府绩效进行评估,判断政府承担责任的效果。”政府执行状况责与非责,责小与责大的标准是问 责的前提,必须建立行之有效、可操作的政府执行力考评机制,主要包括执行标准和执行程序。政府执行力考评是对政府执行力的评价,是对政府执行不力进行问责 的前提。政府执行责任,实现执行有力与不力的区分,必须对执行力结果进行考核和评估。目前我国政府执行力的考核和评价机制尚处探索阶段,无论是理论研究、 立法,还是实践探索,都没有形成有效的规则、体制和机制。部分地方政府在实践领域进行了探索,积累了经验,但总体来看要么没有考评,要么考评流于形式,要 么沿用陈旧过时的考评标准进行考核。对此,必须高度重视政府执行力考评,其不仅有利于促进政府执行力的提升,还有利于强化对政府的监督,提升政策的科学 性。对政府执行力进行考评的关键是制定科学的、操作性强的考核指标体系。“监督权主体对已经或者计划实施的活动或者行为按照特定的标准进行审查。”莫勇波 认为可以被测量的政府执行力包括“执行时的刚度、力度、高度、速度、效度”的执行力标准六要素说,姜士伟提出执行力的七要素说,南京市委党校政府执行力评 价指标体系研究课题组提出了六要素说。这些关于政府执行力的理论探索,为我们正确认识政府执行力的性质,分析其构成,制定评价指标体系积累了经验,问题主 要在于当前学者所提出的政府执行力考核评价的标准过于抽象和原则,很难具有操作性,分类量化制定执行力考评标准无疑是解决上述问题的出路。分类制定政府执 行力量化标准的基本要求是合法、合理和实效。建立统一的适用各个行政机关的衡量政府执行力的考核标准体系客观上讲没有必要且不可能。但是依据行政主体的组 织特点,分类细化制定政府执行的目标、标准、程序、时效不仅有必要而且可能。分类细化制定政府执行的目标、标准、程序、时效,要依据三个方面的要求,即合 法、合理和实效。政府执行有力或是不力的合法性要求和标准在政府组织法关于“职权法定”已经非常明确,政府执行要做到职权、方式、程序的合法,这是法治政 府对政府执行的基本要求。政府执行有力或是不力的合理性要求和标准规范缺失,政府执行行为要兼顾行政目的的实现和相对人合法权益的保护,对相对人和社会要 公平合理,可以通过行政法规或规章解决规则缺失问题,从而确立政府执行力评价合理性标准。政府执行有力或是不力的有效性要求和标准,是在政府执行行为合法 合理的条件下,对政府执行效果的评价,重大执行行为无实效性、严重偏离执行目的、执行效果与目的完全相反,要追究执行者的责任,行政法规和地方性法规在组 织法的框架下可以设定政府执行力的实效性评价标准问题。合法、合理和实效是制定政府执行力评价标准体系的基础原则,政府执行既要符合法律规定,并对相对人 和社会公平合理,同时政府执行也要以行政目标的实现为导向。分类量化政府执行力考评标准体系的构建是关键。政府执行力考核的关键是建立考核的标准体系,政 府执行力区分度依赖于考核标准体系的量化度。基于笔者对问责对象的个人主体和机关主体的划分,应明确个体执行力与组织执行力的界限和区分,二者评估指标体 系略有区别。基于行政行为的多样性,政府执行的差异性,依据类型化的行政行为对政府执行力进行考评标准体系的设置更为合理。具体评估结构标准体系由执行目 标、执行条件、执行成本三个一级指标构成。

依 据类型化量化的考核标准定期对政府执行力进行评价和测评。建立包括社会和相对人对政府执行力的评价机制。相对人对政府执行的评价是行政监督的重要方式,在 政府执行标准等信息公开的条件下,拓宽网络执行评价平台,建立政务窗口即时评价平台,巩固传统媒介评价平台等,赋予相对人和社会监督政府执行情况的权利, 既有利于保障相对人的合法权利,也有利于监督政府依法、合理和有效实施政府行为。建立制度化的政府执行力测评制度,建议出台《政府执行力考评规范》,以此 为规范,确定对政府执行力进行定期考核的实施主体、考核程序、启动方式、评价考核期限、评价标准,进而依据标准得出有关行政主体执行力程度的考评结果。相 对人对政府执行的评价是政府执行力测评制度的构成部分,相对人的参与评价会使得政府执行力测评结果更加真实和全面。

完 善政府执行不力考评的相关配套制度,主要包括责任追究、奖惩等配套制度。依据执行力评价指标,遵循评价考核程序,定期进行政府执行力考评,确定执行力测评 结果,并进行责任追究和奖惩处理。与评价考核指标体系相配套的制度包括考核结果的公开制度、奖惩制度、责任追究制度、执行不力整改制度等,配套制度是执行 不力考核评价制度的结果运用和实施保障。配套奖惩措施的设置注意在现有法律规范特别是《公务员法》的制度体系下,与现有奖惩措施搞好协调和配套,以实现规 范的统一和协调。奖惩措施等配套制度,必须体现个体奖惩和集体奖惩的区分和界限。政府执行行为是由特定的行政主体做出,特定的工作人员实施的,政府执行不 力的激励和责任主体包括行政主体和公务员个人两种形态,两种主体在奖励措施和责任形式上都是不同的。

四、政府执行不力问责的实现

“执行是目的,问责是手段。”作为手段的行分类形态政问责服务于提升政府执行力的目的。

(一)明确政府执行力不力问责与党委执行不力问责的界限和衔接。

在 保障中国共产党政治、思想和组织领导的前提下,应注意要充分保障政府独立决策、严格执行和依法问责。关于政府执行不力问责和党委执行不力问责,在法律法规 和党内法规体系中都有规则指引,如《行政监察法》《公务员法》等法律,《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条列》等 党内法规。也有既规制政府也规制党委问责的规范性文件,如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。对于党委执行不力问责和政府执行不力问责,要注意两个 方面的问题:一是明确党委执行不力问责和政府执行不力问责的界限。党委和政府执行不力问责是两种不同性质和不同形态的问责,党委执行不力问责的启动条件、 实施主体、对象及措施等方面与政府执行不力问责是不同的,不能界限模糊,以党代政。党委执行不力问责的对象是党员,行政问责的对象没有身份限制;党委问责 的依据是党内法规,行政问责的依据是规范性法律文件;党委问责的目的是提高党的执政能力,行政问责的目的是提高政府执行力。党委和行政执行不力问责区分的 根本在于党委执行和行政执行的职责界限的清晰划分,如果党政执行职责不分,党政问责不分就是常态。二是在问责处罚方式和种类上做好党委和政府执行不力问责 的衔接。党委和政府的工作是牵连性的,其责任也是相互关联的。我们依据党员任职和政府组成将问责个体对象分为三类:党内担任职务的非政府机关工作人员、党 内和政府内均担任职务工作人员、政府中执行公务的非党员干部。对于第一类和第三类依据党委问责和行政问责的要求可以分别进行问责,对于党内和政府内均担任 职务工作人员,基于其双重身份,笔者建议可以探讨适用“一事不二罚”的原则。“一事不二罚”原则适用的身份条件是仅限于双重身份人员的处罚,党委问责和行 政问责各成体系,纯属行政或纯属党委,应按照各自的问责制度进行问责。“一事不二罚”原则适用的方式条件是处罚种类的相同。如果政府执行不力与党委执行不 力对同一执行不力行为处罚种类和力度不同,就难以适用“一事不二罚”的原则。就党委和政府的公信力而言,“一事不二罚”保持同一行为在党委政府系统内受到 一次的相同处罚,是保持党委政府相互协调性和公信力的要求,同时“一事不二罚”的原则体现了对问责对象基本权利的保护。

(二)完善问责主体制度,着重做好人大对政府执行不力的外部问责和行政监察的内部问责。

“要 构建异体多元问责主体体系,需要有主次,有所侧重地逐步推进。”政府执行不力问责法律关系的基本要素是主体制度,包括问责主体和问责对象。西方国家具体实 施问责的主体一般包括立法机关、司法部门、政府内部机构及其他独立设置的问责机构,如“在英国,有‘抱怨链’之说,所有的不平,都可以按照这个链的指引去 申诉”,进而启动问责程序。就我国对于政府执行力的问责而言,单一地通过制度创新的方式进行方法创新很难实现与现有制度体系的衔接,在实践层面由于法治文 化的影响往往很难实现。构建行之有效的问责实现方式体系必须从我国现有的问责制度资源出发,在法治的框架下进行。其一,就外部问责主体而言。我国没有独立 的诸如自治反腐败委员会或监督专员或监察官机制,问责实现必须依托于现有责任实现框架。司法问责作为重要的问责主体,主要通过司法审查、违宪审查方式实 施,司法问责主要解决执行力运行的合法性问题,而执行不力实施中面临的问题不仅仅是合法的问题,还有合理性和效能性问题,司法问责对执行力的监督有局限 的。党内纪律问责力度强大、效果明显,但范围是仅限于党员,不能涵盖全部政府部门工作的人员,因而范围是有限的。各级人大及其常委会的监督是外部监督的主 要方式,各级政府由人大产生、对人大负责,自然受人大监督。《全国人民代表大会组织法》和《地方人民代表大会组织法》赋予了人大对政府的监督权,人大理应 担当起这种最高监督权,监督政府及其工作人员执行法律和人大及其常委会的决议情况。其二,就内部问责而言。我国的内部问责主体包括行政监察机关和惩戒机构 两类,作为专司机构的行政监察机关是内部监督的主体,惩戒机构作为对公务员的具体主管机关或公务员管理机构,实施问责是其当然职责。《日本国家公务员法》 第八十四条规定“惩戒处分由任命者进行,人事院经过本法的调查,可以对公务员实施惩戒程序。”无论是行政监察还是惩戒机构的监督,从监督的效力和方便性原 则来看,应当建立由直接上级机关对下级政府进行监察和监督的级别管辖原则。

(三)准确界定问责对象,区分执行不力是机关主体责任或是个人主体责任,是上级责任或是下级责任。

《暂 行规定》将问责对象限制在党政领导干部,组织体被排除在问责之外。逻辑层面认为组织体意志是个人意志的合力,组织体意志由个人进行表达,没有脱离个体的组 织体过错。组织体可以成为问责对象的理由是:行政组织体是独立于个体的实际法定主体存在,独立的地位必然产生独立的责任;刑法责任确定了单位犯的双罚制, 执行不力的问责也会产生刑事责任并运用双罚。基于以上两点认识,机关主体和个人主体都可以成为执行不力的问责对象。就问责对象而言,问责责任面临两个问 题:一是确定执行不力机关主体责任或是个人责任的标准。笔者认为应当以个人主观过错为标准,并以此进行划分。如果个人主体有过错,由个人直接承担问责责 任。“被授权的高官,只要属于其职权范围内的行为,甚至是社会范围内的行为,都应当接受授权者的质询和承担责任”。行政机关工作人员在执行职务过程中由于 故意或者重大过失引发的执行不力,要由个人承担。《德国公务员法》第七十八条、美国《加州不法行为请求法》都以个人主观存在故意或过失,客观存在欺诈、腐 败作为承担个人责任的条件。如果个人主体无过错,客观上产生执行不力的后果,应当由机关主体承担责任,实行双罚并由行政首长承担轻微的责任。就政府执行不 力机关主体问责而言,其对象为具有独立的执行权利能力和责任能力的行政机关和法律授权组织,行政机关工作人员在执行职务时无过错所产生的责任由机关主体承 担,同时实行双罚制,即机关主体的非财产性责任和行政首长的轻微责任。二是如何确定组织体层级责任,是上级责任或是下级责任?基于垂直管理的行政体系特 点,上下级行政组织的互通性较强,上级机关能够生成、改变和撤销下级行政机关的具体执行行为,下级机关执行行为有变异的危险的存在。在确定是机关主体责任 或是个人主体责任基础上,认定是集体主体责任还必须界定层级组织体。对机关主体进行问责应坚持谁决策,谁负责;谁执行,谁负责;谁改变,谁负责的原则进行 认定,防止上下级行政机关在遭遇问责时诿责现象的发生。

(四)分类设定政府执行不力的问责方式。

问 责方式对问责对象来说就是对其制裁方式,问责方式能否科学设置决定了问责在实践中对于整肃吏治作用的发挥程度。域外给我国的启示是:基于问责对象的差异 性,分类设定问责方式具有针对性的优势。西方国家对政务官和事务官的问责方式就因官而异,对政务官的问责方式一般是弹劾、调查等,对事务官的问责包括警 告、训诫、罚款、减薪等,对事务官的问责方式多元并多样。除此以外,还应当注意问责方式的体系化构建。“这些问责方式之间又能软硬搭配、刚柔相济,以形成 前后相续而又严密细致的逻辑体系。”

我 国现有问责方式见于《暂行规定》设定的“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”五种问责方式。对于政府执行不力问责而言,其局限性不仅仅表 现为五种方式的适用条件十分模糊,带来适用的随意、任性,而且由于政府执行行为的多样性和复杂性,五种方式已经不能满足当前行政问责的实践需要。有的地方 政府为有效实施执行力问责,在这五种方式的基础上进行了补充和扩大。201412月广州市出台了《广州市关于进一步加强党政机关工作人员问责工作的意见》,该意见按对象不同和情节轻重,共设定了10种 问责方式。在政府执行不力的问责方式构建过程中有两个方面的问题需要解决:一是机关主体问责方式的建立。现有的制度设计仅承认对执行不力个人主体的问责, 《暂行规定》没有关于机关主体问责的规定。政府执行不力的机关主体责任和个人主体责任因构成要件不同而根本不同,机关主体责任和个人主体责任的区分不仅必 要而且可能,两种性质不同的主体其问责方式理应不同。设定机关主体的问责方式应当以非财产性责任为主,此外应当建立机关问责的双罚制方式以惩罚“关键少 数”胡作非为的执行行为。二是应注意政府执行不力问责方式与政治问责方式协同推进。威尔逊在《行政学研究》中提出政治与行政的二分法使政治学成为一门独立 的学科,开启了政治与行政二分法的先河。政治责任与行政的目的与本质不同,问责主体并不构成二者的区别。政治问责是一种决策问责,行政问责是一种执行问 责,由此带来政治问责与行政问责在问责对象和问责方式上的区别。我国政治责任问责的主体主要是人民代表大会及其常务委员会,人大选举产生的行政机关及其工 作人员对人大及其常委会负责,接受其监督。政治问责的方式有弹劾、被质询、责令辞职等。

(五)建立政府执行不力的正当问责程序。

问 责程序对于问责内容的实现具有保障作用,其最核心的要求在于克服问责的随意性,问责与不问责、问此责与彼责、此时问责与彼时问责的可选择性不是法治政府的 形态。正当程序包括实体与程序的正当,“程序性正当强调政府行为的程序规范性,实体性正当则需要证明政府行为自身的合理性”。

健 全的政府执行不力的正当问责程序包括问责的启动,执行不力的调查和认定,听取调查对象的程序和申辩,公布处理决定并说明理由,保障申诉等。具体而论,包括 下面内容:其一,执行不力问责的启动。无论是依据政府执行考评结果的主动启动,还是依据信访等途径获得线索的被动受理,都应当明确执行不力的受理主体和初 步审查的条件。鉴于我国行政体系的庞杂及行政垂直管理的特点,建议由被审查主体直接上级行政机关受理对政府执行不力的审查,具体可由该主体上级行政机关的 法制机构具体行使审查权力,同时建立审查的移送等制度。规范性法律文件应当设定初步线索审查受理的条件,即执行不力的初步审查标准,如若标准无法确定,必 然带来问责的随意性和不规范性。其二,执行不力的调查和认定。事实的环节最为重要,受理后虽然进行审查,仅仅是启动了执行不力的问责程序,在此基础上应进 行调查。基于政府执行力考评结果的主动问责程序的启动,因在前置的执行力考核阶段已经完成了事实认定问题,调查和认定较为简单,主要围绕争议事实的审查和 裁决。基于信访途径的启动,应通过多种方式,获取和固定政府执行不力的证据,并对证据进行审查,确定其证明力。其三,听取当事人的陈述和申辩。充分保障涉 及当事公务员的人权,保障涉及行政主体的正常运转。就所涉执行不力的事实问题、证明问题、依据问题及规则适用问题听取当事个体和行政组织体的陈述和申辩, 保障其知情权、陈述权和申辩权,遵循正当法律程序。其四,公布处理结果和说明理由。执行不力的问责处理结果必须在一定范围内及时公开,公开的目的一方面在 于对被处罚者的惩戒,使其今后谨慎勤勉执行,公开的另外一方面目的是对潜在可能责任者的威慑和预防。处理结果应采用处理决定书的形式,在处理决定书中除了 载明处理结果,还应告知执行不力的事实和程度及规范性法律文件适用依据。只有这样执行不力才具有社会公信力。其五,保障被处分个体和组织体获得救济的权 利。鉴于目前对内部行政行为的司法排斥,作为一种内部审查程序,因执行不力被处分的个体和组织体,如果对处分结果不服的,应保障其申诉获得救济的权利。如 《日本国家公务员法》就规定了如对惩戒处分不服的,可以向人事院提出异议。然而政府内部系统内的自我纠错由于其天生的弱性,很难有效发挥作用,特别是在涉 及对一级政府执行不力的认定和追责时,衡量的天平往往会发生倾斜,政府执行不力的司法审查等其他救济制度就值得从理论上进一步探索。

(本文摘自于《广西社会科学》2016年第6期,作者郭跃系东南大学法学院博士研究生,安徽中医药大学人文学院副教授,硕士生导师。)

新时期网络反腐概况及其正负效应

王 昭 赵精兵

当 下社会,建立在由计算机和网络所结合从而产生的“信息大爆炸”基础上,互联网已经渗透在类整个文明中,且有越多的人们开始了解并使用互联网。因此,网络作 为当下的主流媒体,也不可或缺的成为反腐倡廉工作的重要阵地。作为二者的结合体,网络反腐是贯彻落实科学发展观的必然要求,也是党和政府贯彻十八大精神的 重要工作。自2008年的“中国网络反腐年”以来,通过党和政府的高度重视,广大群众的积极参与,使得大量腐败案件得以曝光并迅速查处。但是,网络反腐在展现其无可比拟的正效应的同时,也带来了一系列不容忽视的负面效应,这些负面效应引起社会各种质疑和争议。

一、在新时期下网络反腐的发展状况

网 络反腐,是基于一定的自然主体,利用互联网平台,以问政和监督的方式,对党和政府及其公职人员在行驶公权力时有无违反国家相关规定的监督与约束。其主体包 括广大网络受众与专门的检察机关两方面,具体表现形式有政府电子政务、公民网络问政、网络廉政文化建设,同时还包括各网络新媒体和各利益集团对当和政府工 作进行的监督以及对相关工作人员的腐败行为予以监督问责。

(一)互联网的发展为网络反腐提供了技术保障。

自计算机网络诞生以来,人类正在迈向一个以数字化技术为核心的信息时代。作为新兴的数字技术,互联网打破了时空的隔膜,摆脱了文化的壁垒,通过信息的传递与共享,使得“秀才不出门,尽知天下事”成为现实。相继又有智能手机的诞生,将网络大时代推向了一个新高峰,论坛BBS、博客、微博、微信等诸多网络应用让公民对于政治来说不再是看客,而是成为网络反腐的直接参与者和互动者,并赋予公民强烈的责任感与主人翁意识。

(二)网络成为廉政文化建设与宣传的最佳平台。

2013年, 习近平总书记在中共十八届中央纪律检查委员会上旗帜鲜明的指出,要更加科学有效的防治腐败,即贯彻落实科学发展关必须紧跟时代的步伐,在建设与宣传廉政文 化之时,必须借助网络平台为主要工具进行实施。网络文化以不可阻挡的态势迅速占据了文化领域的一大块疆域,成为文化信息传播最快捷便利的途径。相关部门必 须重视并利用网络文化传播的快捷便利性,充分运用成熟的信息技术来加快反腐廉政文化的建设,以形成大环境下廉政的文化氛围,从而更进一步促成政治清明、政 府清廉、干部清正的良好风气。

(三)网络监察在反腐工作中成果斐然。

自网络信息共享平台诞生以来,公民热切关注时事,积极参与政治,主动投身到我国的反腐倡廉建设中,发挥着自身主人翁意识。网络监察于2004年的“下跪副市长”李信事件首次拉开了网络监督的序幕,向公众展现了网络反腐的巨大力量,直至2008年 “中国网络反腐年”的集中爆发,先后有“天价烟局长”周久耕和“酒后书记”林嘉祥因网络而被曝光其违法乱纪行为被查处,又有“表哥”杨达才因自身在工作中 的不当行为而被网友在网络中扒出其各种高档物品,由纪委介入最终将之查处。这些腐败案件得以查处的事实,无不说明网络反腐日益剧增的重要性和快捷性。习近 平总书记反复强调反腐工作要做好“老虎苍蝇一起打”,绝不放过任何腐败行为。但是“打虎”时,“老虎”的目标明确,易于监督,而“苍蝇”的数量庞大且隐蔽 性强,容易出现监管的漏网之鱼。这时,网络监察作为查漏补缺的监督作用就尤为重要。大量的“苍蝇式”腐败案件因网络得以查处,极大鼓舞并激发了公众对于网 络反腐的信心,党和政府也打开方便之门,鼓励群众参与到对公权力的监督中来,上下一心的发挥网络在反腐工作中的正效应。但不可避免的,随着网络愈加多样 化,网络在反腐工作中因其负面效应涌现出一系列问题。

二、网络反腐拥有无可比拟的正效应

(一)网络反腐基于主体的普遍性易形成强大的舆论攻势。

自网络兴起以来,反腐不再是纪检机关一家之事,互联网的普及和网民数量的增加,使得群众成为反腐工作新的生力军。据官方统计,现下我国网民数量已超过6.88亿, 位居世界第一,并呈不断上升规模。网民主体的普遍性为强大的舆论关注度提供了基本保障,从网络反腐的对象来看,只要涉及公共权力的运用或公共资源的使用, 公众都可以通过网络来监督,迅速形成强大的舆论攻势,给予相关部门一定的线索和工作压力,从而使相关部门提高工作效率。

(二)网络反腐调动了公众参与政治的热情。

网 络作为新生大众传媒,摆脱传统媒体“围墙”般的桎梏,由只能被动接受变为主动参与,并持续关注跟踪案件的进展,这极大调动了公众参与反腐、参与政治的热 情,政治生活对于公众来说不再遥不可及。在一起网络反腐案件中,因网络曝光案件,公众往往迸发出极高的参与热情,从曝光到检举,再到形成强大的舆论攻势, 都是可以实时关注和参与的。网络反腐拉近了公众与政治生活的距离,让公众充分理解“人民当家做主”的含义,激发自身的“主人翁意识”,关注廉洁,从自身做 起,弘扬廉洁在反腐倡廉中的主旋律,形成整个社会风清气正的局面。

(三)网络反腐具有惩前毖后的巨大威慑效应。

自 十八大以来,中央以不怕“拔出萝卜带出泥”的坚决态势将反腐工作推向一个高峰,同时习总书记多次强调“惩前毖后,治病救人”的反腐方针,极大增强了公众对 反腐败的信心。在一件件因网络曝光而落马的官员腐败案件事后,都是对其他广大公职人员一个巨大的警示,使反腐警钟长鸣,不可跨越雷池半步。其中最具代表性 的当属周久耕和杨达才事件,对广大党员干部形成强大的震慑,即网络反腐这个“无形的电子眼”时刻在监督着关于权利的运用。在这种无形的震慑力下,促使广大 党员干部时刻牢记党和国家相关从政规定,在工作和生活中严于律己,不可踏入雷池半步。

三、网络反腐存在不容忽视的负面效应

(一)网络信息的良莠不齐为网络反腐埋下隐患。

在 信息爆炸的当代,各种信息接踵不断的在更新,网络作为主流媒体更是首当其冲,在享受信息共享的便捷性的同时,也必须承担虚假信息干扰的风险。网络受众的普 遍性决定了其必然存在着自发性,在海量的网络反应腐败案件的信息中总是夹杂着虚假事实和错误信息,这给相关纪检机关的信息快速处理和调查工作带来极大的不 便。面对这一事实,作为纪检监察专业工作人员必须具备充分的处理与判断信息真伪的能力,方才能及时迅速的对纷杂信息作出处理,收集到正确的有关反应腐败案 件的事实信息。

(二)公众高涨的网络反复情绪被不法分子所利用。

网 络受众年纪的限制使得网络反腐受限于当代年轻人,青少年们在有关反腐败方面知识的不足以及部分青年因认识不足造成对社会的不满,再加上缺乏足够的判断力和 易受影响的情绪化,容易为不法分子提供可乘之机。一方面,在网络曝光由相关部门介入调查时,网络舆论一般会形成舆论攻势来进行对事件的关注,而此时的网络 舆论就容易被别有用心的团体或个人所操纵,利用网络舆论来对纪检工作人员施加压力,给调查工作造成阻碍,甚至影响案件审理机关与司法机关对腐败案件审理的 公平、公正;另一方面,在新时期网络反腐成果显著之机,境外反华势力与国内不法分子企图将民众心理上对于腐败的厌恶情绪,转移发泄到党和政府中,借此抹黑 党和政府以及国家机关工作人员的形象,甚至是造谣出“亡党亡国”等骇人言论,从而达到其分裂中华民族团结和破坏社会和谐的野心。对此,有关部门必须正视该 负面效应的发生及进一步扩大化。在网络反腐工作进行中做好信息公开以及做到案件审理的公平、公正,使公众增强党和政府的信任度,不受其他虚假及错误言论的 误导。

就 我国现状而言,传统反腐倡廉方式固然不可以丢弃,但同时我们也要认识到电子信息技术带动互联网的飞速发展,网络反腐与网络廉政文化建设毫无疑问的将是我国 反腐倡廉建设的重点。因此,在新时期下,党和政府要认真研究互联网平台,努力提高广大网络受众的精神文化素养和参与政治生活的水平,引导网民正确的认识到 党和国家的反腐倡廉政策,增强公众对政府的信任度,积极探索研究富有中国特色的网络反腐与廉政建设方式,从而收到党和国家的反腐倡廉政策实施的良好效果。

(作者王昭系西安文理学院政治学院在校本科生,赵精兵系西安文理学院教授、政治学院院长)

无缝隙行政问责制:生成逻辑、理论内涵与实施路径

伍洪杏

责 任政府是各国行政改革的重要目标,行政问责是实现责任政府的机制和保障。尽管我国在行政问责的理论研究与实践方面都取得了一定成效,但由于起步较晚,行政 问责的各种配套制度和机制尚未健全,民主问责的氛围尚未形成,无论从实践上还是从制度上都处于发展阶段。目前存在“自上问下”与“自下问上”矛盾和“同体 为主”与“异体为主”冲突、“法理问责”与“情理问责”纠结和“公开问责”与“秘密查处”博弈等困境,究其原因是行政问责弹性过大、呈碎片化、缺乏连贯 性。急需引入的理论指导行政问责的制度创新。

20世 纪后半叶以来,新公共管理运动在美国等西方国家迅速扩散。然而,管理主义倡导的企业化、部门化管理也造成了碎片化、“鸽笼”式的割裂行政问题。为了解决这 个问题,人们开始用无缝隙组织来扬弃和再造这些官僚机构。无缝隙组织是行动快速并能够提供品种繁多产品与服务的组织,并以一种整体的而不是各自为政的方式 提供服务;无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触,它以跨职能团队代替目前工作者仅在一个职能领域内服务的孤立组织。在此基础之上,林登提出了“无缝隙政 府”概念。无缝隙政府指的是政府打破传统的部门界限和功能分割的局面,整合政府所有的部门、人员和其他资源,以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服 务。无缝隙政府目的是要突破传统的部门界限和功能分割的局面,因为传统的 政府组织是“科层制政府”,分工细、等级严,以致后来往往各自为政、人浮于事,百姓办事很不方便。无缝隙政府理论是新公共管理理论丛林中具有重要影响的理 论之一。该理论自萌生起就被广为传播,在我国,随着市场经济体制的逐步建立和以顾客为导向的社会的形成,公共组织特别是政府部门的无缝隙建构也正在悄然兴 起。随着无缝隙政府理论的兴起及其推介,新的问责形式开始进入学者的视野,即无缝隙行政问责制。从某种意义上讲,无缝隙问责制的提出既是一种概念的创新, 也是一种制度的创新,也是未来行政问责发展的必然选择。

一、无缝隙行政问责概念生成的内在逻辑

“任何经验性知识都在某种意义上和某种程度上是 由概念形成的,这一点非常重要……对事实的描述包含一个按这种意义来理解的概念系统。它不仅是客观现实的一种再现,而且是客观现实的有选择性的安排。” “概念”兼有理论和实践价值。关于政策实践的“有效的判断”以概念使用为先决条件,忽视明确概念的政策讨论是极其危险的。因而,概念创新对于行政学的理论 建构与知识增长颇有助益。而制度作为约束人们行为的规则体系或规范体系,其生成是一个合规律性与合目的性相统一的过程。在行政问责不再成为理论问题的前提 下,随着无缝隙政府理论的兴起及其推介,新的问责形式开始进入学者的视野,即无缝隙行政问责制。其概念的生成是历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的统一。

()行政问责从新制发展到良制的历史逻辑。

任何事物的发展变化,都自觉或不自觉地遵循着从发展到成熟的历史逻辑。行政问责制也概莫能外。行政问责制作为一项从2003年 才开始实施的制度,目前还处于探索阶段,存在的问题与难点还有很多,随着无缝隙政府理论的兴起,一种新的问责形式可能诞生,即无缝隙行政问责制。无缝隙政 府打破政府部门界限和职能分割,整合政府所有的部门、人员和其他资源,以整体、全盘、联合的形式来组织工作,并以单一的界面向社会提供更优质、更及时、更 到位的服务。从宽泛的意义上讲,监管也属于公共服务的范畴,因此,这种责任的监督、管理、控制与追究,因而,问责也是责任监管的应有之义。可见,将无缝隙 政府理论引人行政问责的理论研究与社会实践,是问责制发展的必然要求。无缝隙机制的重要原则即以结果为导向,强调积极的目标、强调实际的工作结果,注重绩 效。落实到我们构建责任政府即要建立责任追究、责任评估机制。将无缝隙政府理论引人到行政问责领域,可以推动行政问责从“新制”到“良制”的实质性转变。

()问责契合无缝隙政府价值追求的理论逻辑。

服 务是责任政府的内在理念要求,责任政府必然也是服务型政府。满足公众期待是行政问责的本质要求。而无缝隙政府理论强调政府部门的结果导向责任和顾客导向责 任,并确保公民责任与顾客责任的统一。该理论所提倡的政府再造,以政府公共产品与服务的顾客为中心。而这样政府再造,无疑十分吻合构建责任政府的要求与需 要。两者的核心都是要使现有政府转型为服务型政府,能最大程度、最大幅度地满足最多公众的需要,对公众负责二者统一于服务公众的行政价值取向,反映着社会 主义民主政治发展的基本要求,合乎且会促进当前我国正在推进的政府管理体制改革。责任政府与无缝隙政府理论价值的契合,为行政问责引人该理论提供了理论逻 辑。

()无缝隙政府理论衍生无缝隙行政问责制的实践逻辑。

回 应性是无缝隙政府的一项重要属性。无缝隙政府作为一种理想的政府模式,表现为对公民与社会的需求能迅速且有效地回应,具有良好的公共需求导向的公共服务能 力,从而为顾客(公民)提供特色化的、个性化的、零距离的无缝隙服务。从广泛的意义上来看,行政问责制就是指政府能够积极地回应社会民众的需求,并采取积 极的措施,公正、有效率地实现公众的需求和利益的机制。政府强调对公众需求的回应性,使政府“向上级负责”转为“向社会负责”,对最终的委托人——民众负 责。无缝隙政府的回应性与行政问责的回应性是耦合的。整体性是无缝隙政府的又一重要属性。它强调将结果导向、顾客导向、技术导向(管理技术、信息技术)、 竞争导向、最佳组织形式等几个方面融为一体,而非割裂强调某个方面。而行政问责包含全程监督问责制和全方位的监督问责制。行政问责完整性与无缝隙政府的整 体性也是相吻合的。推介性也是无缝隙政府的一个重要属性。自1994年林登教授提出无缝隙政府以来,该理论就逐渐被引介到了我国各类公共组织改革实践中。早在2010年复旦大学的唐亚林教授和陈水生博士就提出了无缝隙行政问责的观点。随后李金龙教授介绍了国外行政问责的无缝隙性,为无缝隙行政问责制的理论发展和实践奠定了良好的基础。用无缝隙政府理论指导行政问责工作是完善行政问责制度发展的一种有益选择,而构建无缝隙的行政问责制度既是解决当前行政问责存在问题的最佳途径,也为即将出台的《行政问责法》提供参照依据。

二、无缝隙问责制的基本义涵

无 缝隙政府是一种公民在任何时间、任何地点能够得到完整服务的政府,而政府履行公共责任从本质上来说也是一种公共服务。因而,由无缝隙政府理论衍生的无缝隙 问责制可以这样来理解:一种公民在任何时间、任何地点可以对政府的行为进行质询和监督的责任监督控制制度。尽管无缝隙问责制直接来源于无缝隙政府理论,但 由于其关注的重点不同,具体的内容也各异。主要是从无缝隙政府理论中汲取了其精神及其价值理念。一般认为问责内涵了所问何责、责之何从、责之何问、问责何 续几个要素,无缝隙问责制就是这几个要素环节的相互衔接和有机配合构成的制度体系,当然,也包括这四个要素自身的无缝隙衔接。

(一)所问何责——责任划分的无缝隙闭合。

所 何责即所问之责是一种什么样的责任。无缝隙问责制不仅要求政府责任必须明确清晰,而且责任划分是一种的无缝隙闭合,没有空隙,从而避免有责无人担的现象。 责任政府,不仅仅是合理利用权力的政府,更确切的说,应该是有责可依、有责必依、问责必严、失责必罚、责无旁贷的政府。责任政府的前提是有责可依。没有无 缘无故的问,也没有无缘无故的责,之所以问责肯定是事出有因的。某人的作为或者不作为违背了具体的责任规定是问责的逻辑起点。由于具体的行政行为违反了某 种责任规定是问责发动的前提,因此,清晰合理的责任划分是有效问责的基础。即凡是有权力的地方都有责任,没有权力空置,没有空缺。权责要清晰,责任配置要 合理、公务人员之间的责任界限要明晰。必须在运行保障的每一个环节都落实相关责任,即所谓“谁负责什么”、“谁对谁负责”以及“通过什么过程来负责”。而 其中责任主体的关键在于单位和部门。要层层落实责任部门和人员,还要反复排査,防止责任真空。只有这样,才可能做到既对发生的重大事故问责,又对作出的错 误决策问责;既对滥用职权的行政行为问责,又对故意拖延、推倭扯皮等行政不作为问责;既对犯了法、出了错的事故问责,又对能力不足、有损“官体”形象的 “小节”问责。

()责之何从——责任监督的无缝隙覆盖。

责 之何从即我们通常所说的问责主体是谁以及问责的范围有哪些的问题。无缝隙问责要求问责主体的广泛性和责任内容的无缝隙覆盖,这就要求我们实现责任监督的无 缝隙覆盖。责任政府的实现,需要主观与客观因素、内部与外部条件共同发挥作用。问责制的建立,法律制度的完善,以及道德机制的建设都有利于这个目标的实 现。然而,不管是有了法律明文规定,亦或是有官员责任感的提升,都很难保证政府责任真正得到履行,还需要广泛的问责主体进行监督。问责制作为对政府及其官 员的责任追究制度,很明显其负责的对象是非常广泛的。当前,我国行政问责的主体,不仅有同体的问责主体即行政机关和共产党组织(考虑我国的实际情况,把共 产党纳人同体问责主体),还有异体的问责主体,包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体和公众等。当然,这还只是监督主体的广泛参与。责任监督的无缝隙 覆盖还包括监督领域无缝隙覆盖。这就要求在现行的政府监督体系的基础上,建立涵盖政府生活的方方面面的监督体系,包括对各级国家行政机关的组织设置、职权 范围、工作方式的监督,对国家机关经济、政治、文化、社会事务管理权限设置及运行的监督,对人、财、物各个领域管理方式的监督等等。明确出现重大事故或政 府不作为的具体范围,明确政府及其官员在执行国家法律、法规、政策或者上级国家机关指令时工作不力、效能低下、敷衍塞责、推诿扯皮,拖延不办等情形做出规 定。既对集体决策、管理、执行中出现的重大失误进行责任追究,也追究影响政府运行、声誉、形象、信任、信念等官员个人能力、言论、形象与品行等责任。

(三)责之何问——责任追究的无缝隙衔接。

责 之何问即我们通常所说的如何问责,无缝隙问责要求按照具体的程序要求问责,同时实现责任追究的无缝隙衔接,避免党委问责与政府问责相互脱节现象的发生。行 政问责程序一般包括问责的启动程序、问责的实施程序与问责的救济程序,我们应当分别完善。问责过程中具体的“问”包括了质询、弹劲、罢免等方方面面的程序 要求,如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定和复议程序的规定 等。但有些特殊方式值得注意:部分法规将行政处分、行政处理作为监督方式中的一种由行政组织来处理,有些法规则将其另作为违反政纪党纪之后的处理方式,移 交监察机关处理。因此,无缝隙问责一定要实现党委问责、政府问责与司法问责的有效衔接,自上而下问责与自下而上问责的有机结合。决不允许出现党内问责代替 行政问责、司法问责的现象。

(四)问责何续——责任链条的无缝隙管理。

问 责何续即问责之后怎么办的问题。由于问责后续缺乏有效的管理,直接导致了被问责官员的无序复出,严重影响了问责的公信力。无缝隙问责要求具有规范的问责后 续管理,实现责任链条的无缝隙管理。具体而言,问责后续管理包括了问责后果的承担,问责结果的评估以及被问责官员的后续管理等问题。问责的后果是政府及其 公务员承担相应的责任,承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查;通报批评、公开谴责、诫勉;引咎辞职、撤职、免职、责令辞职;给予行政处分 等。同时,还要对问责结果进行评价,即考察问责结果是否客观公正。当问责有损公正时,我们要实施问责救济,努力实现补偿正义。行政问责救济包含两方面的内 容,一方面要对责任主体的责任认定存在错误,侵害了相关人员正常权利的,要予以救济;一方面要对已经认定责任并执行问责结果的问题官员重新任职的救济。

三、建设中国特色无缝隙问责制的对策

构建中国特色的无缝隙问责制,可以从整体性治理理论出发,构建基于大部制的政府责任体系;实现党内问责和行政监督的有效衔接;构建全方位、多层次的异体问责体系以及构建无缝隙行政问责制运行的政治生态等几个方面入手。

(一)构建大部制职权配套的政府责任体系。

1.基 于整体性治理整合部门职责,解决管理碎片化弊病。政府责任体系的构建涉及多个部门职权配套的整合。首先,加强部门职能整合,解决管理碎片化问题。根据整体 性治理理论,要解决由于专业机构的介人政府管理而导致的碎片化问题,需要在三个方面达到整合。一是不同政府部门之间的整合,包括中央政府与地方政府之间、 地方政府之间、地方政府的各部门之间;二是相同治理功能的整合,要将具有相同或者相关功能的不同政府部门整合起来。三是公私部门之间进行整合。其次,以民 众需求为导向,重建执政为民的理念。整体性治理理论从民众的需求出发,以为人民服务为宗旨,以解决实际问题为导向,旨在为民众提供及时高效的一站式服务。 要真正“想人民之所想,急人民之所急”,通过政府各部门之间的整合,为人民搭建一站式的服务体系,即便民众不知道哪个部门负责自己所需要办理的事务,也能 够获得打包的服务,不必为一件简单的事情跑断腿,从而能够真正获得无缝隙服务的超值体验。

.构 建大部门体制,强化职责配套。大部门体制,即在政府的部门设置中,将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,最大限度地避 免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。第一,基于大部门整合的界定,有效整合行政部门。从大部门整合的边界来看,先在同 一职能领域内进行机构整合,将职能相关机构合并为一个大部,或者由一个大部将相关机构整合进来,使一项管理职能由一个大部管理。第二,以职能融合为导向, 不拘泥于某种模式。第三,加强大部制下的政府责任体系构建,强化决策责任、执行责任和监督责任。“大部制”改革必须要建立健全决策权、执行权、监督权既相 互制约又相互协调的权力结构和运行机制,构建决策、执行、监督有机统一的责任体系。

(二)整合党内问责和行政监督的衔接机制。

当代中国,社会主义最根本的政治要求就是坚持党的领导。实现中国特色的责任政党政府制度,既要坚持党的领导,也要改善和加强党的领导。如何改善和加强,关键是要从无缝隙问责制的理论指导下,加强和改善党内民主,整合党内问责制。

1.对 党政职责的界限进行合理划分。要协调党内问责制和行政问责制,首先必须要对各级党政机关及其领导干部的职责进行明确的划分。必须要对党政之间、不同主管领 导之间、不同部门之间、不同岗位之间的职权进行明确划分,要清楚界定责任的边界与范围。责任的边界一定要清晰明确,否则不同的责任主体就有可能相互推倭责 任。责任的范围一定要适当合理,要跟其职权相吻合,否则就可能造成有权无责或者承担不该承担的责任的现象。

2.完 善不同问责主体间的协调机制。党内问责主体与行政问责主体的多元化产生了问责主体之间的协调配合问题。在主体多元化的前提下,党内问责主体与行政问责主体 之间的协调配合变得十分重要。如果多元化的主体能够进行很好的配合,它们之间就能形成合力,使得问责工作能够顺利地展开。反之,一旦不同的主体之间的配合 出现问题,就会产生内耗,不仅会降低问责工作的效率,也会影响问责结果的公平性。

3.重 视行政问责、法律问责,避免以党代政、以党代法。党内问责、行政问责和法律问责,这三类问责形式虽然有可能指向同一个问责对象,但是其问责主体、问责内 容、问责承担的方式都有着根本的不同。我们虽然必须要重视党内问责制,但这并不意味着行政问责和法律问责不重要。问责制的宗旨在于以责任来制约权力,而一 旦以党内问责取代行政问责和法律问责,就会使得问责制沦为权力的附庸和工具。在建设法治社会的当下,这不仅会影响法律的权威,损害法治精神,更会对社会产 生极其不好的影响,会损害到民众对于执政党的最基本的信任。所以,在问责过程中,一定要对所追究的责任进行准确的区分,党纪责任、行政责任和法律责任必须 各司其职,不能混为一谈。

(三)构建全方位、多层次的异体问责体系。

 在我国,异体问责主要包括人大对政府的问责、司法机关对政府的问责、民主党派对执政党和政府的问责,以及公民与媒体对社会的问责。

1.加 强人大对政府的问责。在人大问责制中,其问责主体是全国人大及地方各级人大及其常务委员会;问责的客体则是各级官员;问责的方式是质询权、特定问题调查权 和罢免权的运用;问责后果包括被问责官员自己主动引咎辞职和依法定程序被动罢免。要加强人大对政府的问责,必须充分运用各级人大的质询权、调查权、罢免权 等项权力,必须加大全国人大的问责力度,必须完善人大问责的程序,提升操作性。

2.加 强司法机关对政府的问责。在我国目前的政治实践中,司法机关的司法问责并没有起到应有的作用,为了走出这一窘境。可以尝试构建跨行政区划设置人民法院和人 民检察院,加强司法机关在审判行政案件过程中的独立性,拓宽行政诉讼案件的受案范围。既要增加可诉的具体行政行为,也要将部分抽象行政行为纳人合法性审查 范围。

3.加 强民主党派对执政党和政府的问责。民主党派问责在多元异体问责制度建设中必不可少。我国宪法和法律赋予了民主党派监督政府的职能,但这种民主监督只是停留 在对中国共产党和政府的批评和建议上,流于形式,没有实质性地发挥其监督问责作用。因此,我们要畅通民主党派的“知情”渠道,制度化、规范化民主监督的内 容和形式。

4.加 强社会对政府的问责。社会问责是政府问责体系的重要组成部分。加强社会对政府的问责要提高公民问责意识,培育问责文化,为社会问责营造良好的社会文化环 境;加快公开、透明政府建设,建立社会监督的信息平台和问责参与机制;制定社会问责法律,为社会群众参与问责提供合法性保障;要将社会问责工作纳人政府工 作计划和决策中,使公民、媒体等对政府决策、执行和监督评价发挥重要作用,加强参与、沟通和问责,提高政府运行绩效,使无缝隙问责制落到实处,发挥监督政 府行为、改善政府行为、提高政府绩效的真正目的。

(四)构建无缝隙行政问责制运行的政治生态。

推进无缝隙行政问责制的顺利实施需要构建良好的政治生态。当前存在的责任主体不明确、问责对象不清楚、责任追究不落实等诸多难题,在很大程度与政府行政透明度不够、监督双方信息的不对称以及政府监督困难等有关。

1.坚 持党的领导基础上,党政职能分殊,明确问责对象。构建无缝隙问责制的政治生态,需要改变传统的党政不分的政治环境。坚持和改善党的领导、加强和提高党的执 政能力,应该加强对党的监督、对一把手的问责,加强对党政分开、明确责任的机制建设和政治生态建设。实现党政职能分殊,应该改变传统政治生态中所出现的有 权无责、有责无权、职能交叉重叠等现象,要重视解决党政之间、不同层级之间、正副职之间权责区分不清、党委成员兼任行政职务导致多重政治身份等难题。党政 干部多重身份的状况导致政府官员在向谁负责、责任划分和承担中出现混乱和扯皮。因此,要从党政职能分殊的背景下进行创新和改革,研究如何坚持和改善党的领 导时,实现党政职能分开,党委主要负责重大决策、重大政治方向的把握,而对具体涉及政府自身运行的微观环节,应该由政府自身负责。党要加强对政府的监督和 公开评价,明确每个部门、每个环节、每个官员的责任,做到责任明确、责任落实、责任追究的无缝隙、无空白、无失误。

2.加 强政府公开,建立信息对称的政治生态。信息不对称会导致监督困难和问责无法落实,无缝隙问责制的建设也就会落空。面对各种机会主义的失职行为,政府部门往 往以政治保密等为缘由,拒绝公开应该公开的信息,或者信息公开不及时,形成许多的信息不对称,导致责任监督难以及时有效。许多腐败行为和失责行为往往是在 普通老百姓无法监督或不知情境中发生的。上级党政部门对下级信息掌握不及时、不对等,也难以进行及时的问责。因此,信息不对称现象的存在是构建无缝隙问责 制的重要障碍,信息不对称也是阻碍无缝隙问责政治生态形成的重要障碍。为此,必须加强政府政务公开、行政透明等信息化建设和制度建设,政府通过自身的信息 平台和网站及时公开和发布政府活动,同时通过报纸、新闻媒体为社会公众提供及时信息,促进社会群众对政府工作的参与、监督和问责,为无缝隙问责制建立完备 的信息平台和信息对称的政治生态环境。

3.无 缝隙行政问责制的建设是一个系统工程,需要从理念、制度和机制三个维度协同推进。一方面问责理念上要做到法理型问责、常态问责与全程问责的融合贯通,同 时,要将法理问责、常态问责与全程问责等理念融入制度建设之中;另一方面,要在运行机制上进行整合再造,实现行政问责的启动机制、执行机制与救济机制的有 机结合,从而发挥行政问责在问责理念、制度设计、运行流程和绩效评估方面的整体性制度合力。

(本文摘自《中国行政管理》2016年第9期,作者系湖南商学院公共管理学院副教授、湖南省廉政建设协同创新中心研究员)

把道德挺在纪律前面

——户县建立“三不机制”的探索与实践

李维明 邢建武 王福荣

如何发扬党的“惩前毖后、治病救人”的一贯方针?如何达到不想腐的最高境界?如何形成反腐败斗争的压倒性态势,营造风清气正的政治生态?结合户县党风廉政建设和反腐败工作的实际,我们进行了一些有益思考、探索和实践。 

一、弘扬“不想腐”的道德高线,把道德挺在纪律前面,大力加强党的道德建设

道德使人向善,是纪律的必要前提和基础。中国共产党历来高度重视党的道德建设。《中国共产党章程》明确要求:“中国共产党党员必须全心全意为人民服务,不惜牺牲个人的一切,为实现共产主义奋斗终身”。毛 泽东同志指出,要从思想上建党。早在《永久奋斗》一文中,他就说过,有了坚定正确的政治方向,才能有坚定的道德。他还经常说:“要敢于进行自我革命,向自 己思想当中的各种私心杂念、错误思想进行斗争;要敢于批判各种错误的社会思潮,在斗争中坚定自己的理想信念。”。习近平总书记强调:“理想信念就是共产党 人精神上的‘钙’”,“作为党的干部,就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私,只有一心为公、事事出于公心,才能坦荡做人、谨慎用权,才能光明 正大、堂堂正正。”

革 命理想高于天。共产党人的根本,就是对马克思主义的信仰,对共产主义和社会主义的信念,对党和人民的忠诚。试想,一个有理想、有信念,公道正派、大公无 私、一心只想着为人民服务的人,怎么可能搞腐败?道德高尚的人对腐败是绝缘的。只有从人的内心深处解决好反腐败问题,用马克思主义武装人民的头脑,解决思 想上的问题,才是根本出路和最高策略。

党 的十八大以来,户县县委高度重视思想政治建设,时刻增强“四个意识”,从政治上看问题,站稳立场、把准方向,主动向党中央看齐,向习近平总书记看齐。先后 开展了党的群众路线教育实践活动、三严三实专题教育等党性教育活动,组织全县党员干部职工集中观看《没有共产党就没有新中国》《焦裕禄》《百团大战》等8部党史教育影片,深入井冈山、梁家河、照金、富平等革命圣地参观学习,接受革命传统教育,坚定共产主义理想。建立杨明轩纪念馆等五大教育基地,拍摄两部微电影《功与过》《禁果》,构建了“五位一体”的宣教格局。广泛开展《准则》《条例》系列学习教育活动,全体县级领导带头宣讲、县纪委常委辅导讲解、专家授课、集中测试、配发3万余册学习读本。将户县农民画与学党规党纪相结合,创作《一帆风顺》《活跃的民主生活会》等118幅优秀农民画。已有1万余名党员、干部、职工、群众参观学习了户县诠释《准则》《条例》农民画展,受到了深刻的思想教育。北京市委老干局、河南省纪委、陕西省邮政管理局、深圳大深研究院、三星(中国)半导体有限公司等28家省内外单位慕名前来参观学习。户县县委书记陆晓延表示:“户县农民画就是一面镜子,它时刻提醒着广大党员、干部在物欲横流的时代里,要立得住信念,抵得住诱惑,耐得住寂寞。户县农民画诠释《准则》《条例》活动已经成为“两学一做”学习教育的有力抓手和重要平台。”

二、坚持“不能腐”的制度主线,强力推进体制机制改革和制度创新,促进政治生态不断改善

制度就是规矩。习近平总书记指出:“要坚持思想建党和制度治党紧密结合,同向发力、同时发力。”党的十八大以来,户县县委、县政府、县纪委抓住建章立制这个关键环节,立明规矩、破潜规则,围绕腐败案例,查找漏洞,吸取教训,出台65项党风廉政建设创新制度,努力压缩消极腐败现象生存空间和滋生土壤,通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断改善。

建 立落实两个责任配套制度。县委制定出台《县委落实两个责任实施意见》《关于进一步明确党风廉政建设党委主体责任的通知》《两个责任追究办法》,推行党政主 要领导三述一评制度、党风廉政建设联系点制度、廉政谈话约谈制度。建立重点岗位干部轮岗交流、一把手不直接分管有关工作、廉政账户制度。2015年轮岗交流各单位中层干部162人、县管领导干部75人。全面推进党务公开“五进五带”工程,建立大公开格局,让权力在阳光下运行。编印《户县反腐倡廉创新制度选编》,形成具有户县特色的反腐倡廉建设制度体系。

建立作风建设制度体系。出台《贯彻落实中央八项规定精神台账管理制度》,将八项规定细化为165项 具体指标,实行常态化管理。制定《关于重申严禁领导干部走读有关规定的通知》《关于深入推进机关作风建设进一步强化党员领导干部责任担当的通知》,要求全 县各级领导干部敢于担当、敢于负责、敢于冲在第一线。积极完善财政管理机制,出台《户县机关差旅费管理办法》《户县机关会议费管理办法》《户县机关培训费 管理办法》等一系列制度办法。全面推行公务接待廉政灶制度,建立公务接待廉政灶86个。成立执法执勤用车远程监控管理中心、一般公务用车电子监测中心和党务政务公开查询中心。2013年以来,户县三公经费和会议费节约3000多万元

重 视重点领域廉政风险防控机制建设。推进工程建设、房地产开发、医疗卫生等重点领域廉政风险防控机制建设,制定《户县廉政风险防控监督管理办法》《重点单位 重要科室挂牌管理制度》《三色预警制度》,开展重大工程项目效能监察,推行工程项目预算审计,全面加强工程项目和专项资金管理。严格执行财政预算管理、地 价决策、人事管理、项目审查等制度,抓好现有制度完善,过时的及时废止,有明显缺陷的进行修订完善。县大督查机制对县委、县政府各项制度执行情况进行监督 检查,提升省纪委反腐倡廉17项制度执行力。

推进纪检监察体制机制改革。在县级层面派驻11个纪检组,建立县级部门下属企事业单位纪检组230个。设立农村党支部纪检委员518名。加强村监会、居监会组织规范化建设,选举产生村监会、居监会干部1600多人。创新推行“16”民主监督管理模式7项制度,严格按规定召开党支部会议、三委联席会议、党员会议、村民代表会议,巩固和加强党在农村的执政基础和群众基础。

三、坚守“不敢腐”的纪律底线,明确战略重点,推进纪律检查实现“五个转变”

习 近平总书记在中纪委六次全会上指出:“这一个时期,我们严肃党的纪律,许多干部从不适应到适应,由不相信到相信,由被动到主动,校准了思想之标,调整了行 为之舵,绷紧了作风之弦。这是好现象”。“惩前毖后、治病救人是我们党的一贯方针,也是我们党加强自身建设的历史经验。”

纲 举才能目张。正风反腐,必须在战略上形成绝对压倒性优势,紧紧抓住主要矛盾、第一矛盾,明确战略重点,避免平均使用力量,避免将次要矛盾上升为主要矛盾。 要用政治思维、战略思维、纪律思维、治本思维开展纪检监察工作,积极抓纲、抓总、抓大战略,营造讲政治顾大局,守纪律讲规矩的政治氛围,更好的发挥党在各 项事业中的领导核心作用。

2015年以来,全县纪检监察干部认真学习贯彻落实习近平总书记关于严明党的纪律和规矩的系列重要论述,及时调整工作思路和方向,积极履行《党章》规定了纪委的3项主要任务和5项 经常性工作,促使纪律检查工作实现五个转变。从“战术反腐”向“战略反腐”转变,从重点查处经济问题向重点查处政治问题转变,从重点“盯违法”向“盯违 纪”转变,从“强势秘密办案”向“安全文明审查”转变,从“治标”向标本兼治转变。通过“五个转变”,强化党的观念,突出加强党的领导这个根本,保证党的 团结统一。

纪 律审查的主要方法:降低管理成本,化解办案风险,缩短办案周期,快查快结,快进快出,突出执纪特点。县级纪委监督范围和对象:县委委员、纪委委员,属上级 党委管理在本地区工作的党员干部,县管党员领导干部,下级党委、党组、党工委。按照党员、干部管理权限,将农村干部、企事业单位的党员干部的问题线索分流 到乡镇、部门进行初核、处理,倒逼乡镇、部门党委落实主体责任。

对 纪律审查对象以同志相称,从学习党章入手,重温入党誓词,唤醒对“激情燃烧岁月”的记忆,从政治上和全局上认识和处置每个违纪线索,首先审查违纪党员干部 是否违反政治纪律,审查其政治立场是否坚定,是否爱党、为党,是否愿意为党的事业奋斗终身。对违反党的纪律的党员干部,灵活运用把握执纪监督四种形态。2015年,党纪轻处分126人,组织处理36人。约谈85人,警示训诫44人。为56名党员、干部澄清了是非。挽回经济损失214.43万元,召开警示教育大会11次,发放红黄蓝三色预警196份,实现了纪律审查工作的政治、经济、社会效果。

反腐败是民心所向,正义必将战胜邪恶。当前,反腐败斗争压倒性态势正在形成。我们既要在“不敢腐”上取得“断其一指”的效果,“不达目的不收兵”,又要从道德、纪律、制度等各个层面综合施策,标本兼治,达到对消极腐败现象“釜底抽薪”的效果。

(作者分别系户县纪委宣教研究室主任、副主任和干部)

长安廉政文化历史钩沉

魏娟辉

    2013419日,中共中央总书记习近平在主持中共中央政治局第五次集体学习时强调,“历史的经验值得注意,历史的教训更应引以为戒,要积极借鉴我国历史上优秀廉政文化”。优秀的古代廉政文化是我们当前不断贯彻反腐倡廉精神,不断深入反腐败斗争的精神源泉。长 安即今天的西安,自古就是帝王之都,先后有周、秦、汉、唐等十三个封建王朝在此建都,有着三千年的建城史和一千多年的建都史,作为古代中国曾经的首都和政 治、经济、文化中心,形成了将儒学、官德、社会风俗、家庭伦理和中央集权相结合的独特的廉政文化,包括丰富的典章制度、深邃的廉政思想、清廉的社会文化, 对当时全国范围内的廉政文化起到了率先垂范的作用,并产生了重大的影响。中国历史上影响深远的的廉政制度的渊源与发展几乎都与长安有关。周、秦、汉、唐这 四个伟大的时代均建都长安,这四个朝代也奠定了中国封建社会基本的制度文化并影响至今。“宋元明清时期,廉文化继续发展,但廉政思想鲜有创新,仅是对先秦 诸子学说给予阐释和发挥,在制度上也是对前期的补充或完善。”[1]因此,对于长安作为都城时期的廉政文化进行梳理,基本上就可以看到中国传统廉政文化的脉络,这些弥足珍贵的思想文化基因,更是我们当下廉政文化建设的重要资源。

一、丰富严格的廉政制度文化

   监 察制度是中国古代最重要的廉政制度。治国先治吏,一个权责明确、奖惩分明、监督有序的官吏监察网络,对各级官员定会形成一个制度约束。中国行政监察的雏形 始于西周,秦朝时开始建立最基本的监察制度,对官员的职责、考核与处罚做了明确的规定。秦朝在中央设立最高监察机关,监察机关的首脑是御史大夫,主要的监 察职能由御史大夫的一名副手——御史中丞来负责。此外,秦朝实行郡县制,每郡设有郡守负总责,设郡尉分管军事和治安,还设有监郡御史来负责监察之责,各县 也设有御史,负责监督、监察一县内的所有官吏,包括县令。这样,秦朝就形成了一个“御史大夫——御史中丞——监郡御史——县御史”这样自上而下的官吏监督 体系,力图使整个官吏队伍清正廉明。秦朝的监察组织和监察体系的设立还是比较严密的,对中国整个封建社会的吏制都产生了深远的影响。

察 举制度和刺史制度是对监察制度的发展。刘邦开汉代察举制度之先河,汉武帝进一步把察举制度发展为一种较为完备的官吏选拔制度。使儒家思想成为中国社会正统 思想并影响至今的董仲舒就是通过“察举”进入到汉武帝的视野中的。察举制度,就是由中央政府和地方郡国按指定科目举荐人才,被举荐者经考核合格,即可委任 为一定的官职。被举荐的人必须是品德高尚、孝敬父母、贤良方正、富有才干之人。两汉察举最主要的科目即为孝廉科,守孝道、知廉洁,也成为中国封建社会对官 员的基本要求。两汉时期的察举制度,通过严格的考核和举荐,保证了官吏队伍的数量和质量,极大地压缩了官员选拔过程中的腐败和舞弊现象。汉代的刺史制度是 对察举制度的继承,对维护皇权、澄清吏治起到了积极的作用。

科 举制度的完备。中国古代科举制度最早起源于隋朝,隋灭亡以后,唐朝的帝王承袭了这一人才选拔制度,并把它进一步完善。科举考试把选拔官吏的权力收归中央, 为大批出身寒门的“贤良”之士提供了一个展示自我、报效国家的平台。唐太宗、武则天、唐玄宗对科举制度的完善起到了重要的作用。唐太宗任人唯贤,虚心纳 谏,重视人才的选拔和培养,大批的能臣廉吏与李世民一起创造了“开元盛世”。女皇武则天则亲自“策问贡人于洛成殿”,这是科举制度中殿试的渊源,武则天还 开创了武举。唐玄宗在位期间曾多次面试科举应试者,录取了很多有才学的人。科举制度不断改革和发展,对隋唐以后中国封建社会的政治制度、社会文化、教育思 想都产生了深远的影响

周、 秦、汉、唐时期的廉政制度,体现了任前考核与任中监督的结合,道德与能力的结合,他荐与自荐的结合、任职与回避的结合,极大地丰富了廉政制度文化的内容, 体现了制度设计者深刻的思考,在整个中国古代廉政制度文化建设中发挥着潜移默化的作用,也为今天西安廉政文化的建设提供了精神基因。

二、精彩纷呈的廉政思想文化

西 周时期的廉政思想。中国传统的廉政思想文化起源于夏商周的奴隶社会时期,在西周时期就已有鲜明的廉政思想呈现。商纣王因穷奢淫逸、贪酷残民而亡国,对后世 西周而言是一个极大的警示。周公旦十分崇尚廉政爱民,他主张“明德慎罚”,并在此基础上创立了礼乐典章和周礼,孔子所说的“克己复礼”指的就是周礼,周公 旦被尊为儒学的奠基人,是孔子一生最崇拜的古代圣人之一。西周名臣姜子牙也深知贪腐亡国,因此极力倡导清正廉洁的风气,想必他在渭水之滨垂钓之时就在孕育 治国平天下的宏伟蓝图。姜子牙在其所著的《六韬》《三略》中指出:“同天下之利者得天下,擅天下之利者失天下。天有时,地有财,能与人共之者,仁也。仁之 所在,天下归之。与人同忧同乐,同好同恶,义也。义之所在,天下赴之。”并指出“廉洁爱民者厚其禄。”等一系列廉政思想。世人皆知姜太公的政治谋略和军事 奇才,岂不知太公的廉政思想对后世影响极大,我们在孔孟老庄的思想中,在唐太宗的治国之道中,在范仲淹的文学作品中,都能看到姜子牙廉政思想的影子。

诸 子百家的廉政思想。孔子是儒家思想的代表人物,孔子主张“仁政”,其中就包含了清廉节俭的思想。他提出“仁者爱人”,做官者要“亲亲而仁民”,他重义轻 利,“不义而富且贵,于我如浮云”,他主张节俭并强调人要有自我反省的意识:“吾日三省吾身”。孟子倡导清心寡欲,他曾指出“富贵不能淫,贫贱不能移,威 武不能屈,此之谓大丈夫。”道家主张崇尚自然、清净无为。老子提出了大量的民本思想,“民不畏死,奈何以死惧之?”,老子还主张廉政而不伤害他人,“廉而 不刿”强调为人廉政宽厚。庄子的思想主张淡泊名利,清廉自守。法家的廉政思想是对儒、道思想的有益补充。管仲在《管子·牧民》中,开宗明义提出了著名的 “四维”,把礼、义、廉、耻四种道德看作治国的四个纲,缺一不可,主张廉洁清正,不包庇坏人坏事。韩非子以法为本,告诫君主在运用“术”、“势”时,要严 于律己、廉洁俭朴,杜绝奢靡。

中 国古代思想家廉政思想的启蒙,对后世的统治者、政治家、文学家以及整个社会制度皆产生了重大影响。作为中华文明发源地的长安当然浸淫其中,发展创新,涌现 出了许多泽被后世的圣明君臣和文人墨客。汉武帝刘邦在即位后的一次庆功宴上,自己总结取胜的原因:“我能做到知人善用,发挥他们的才干,这才是我们取胜的 真正原因。至于项羽,他只有范增一个人可用,但又对他猜疑,这是他最后失败的原因。”唐太宗李世民更是知人善任、从谏如流、厉行节俭、轻徭薄赋的一代明 君,他与魏征的故事被后世传为君廉臣贤的佳话,他把荀子的“水舟”思想作为自己的政治训诫。董仲舒提出了“罢黜百家,独尊儒术”的建议,被汉武帝采纳,由 此确立了儒学在中国封建社会的正统地位,仁政与廉政的结合也成为此后统治者广泛倡导的官员修养。历代的廉政思想都注重道德教化与忧患意识的结合,时刻提醒 我们防腐拒变警钟长鸣,以避免政息人亡的历史节律。

三、崇廉尚德的廉政社会文化

马 克思主义认为,人是社会关系的总和。社会关系的总和必然要形成社会文化意识。中国社会是一个传统文化深厚的国家,人们在社会经济生活中所形成的社会意识和 风俗习惯,必然会形成价值观念的合力,对社会文化产生潜移默化的影响。中国社会在长期的发展过程中逐渐形成了崇廉尚德的廉政社会文化。

清官文化根深蒂固。中国封建社会有政治远见的统治者历来重视官吏的廉洁问题,并通过政治宣传在全社会倡导大法小廉的社会风气。“统治阶级对廉吏的旌表,对贪官的惩罚,使社会形成了廉洁光荣、腐败可耻的社会氛围。”[2]清 官的产生,既是统治阶级的推动,也反映了老百姓的期盼,更是中国文人“修身齐家治国平天下”的精神支柱和人生目标。中国封建社会的官吏选拔历来孝廉并举, 中国人历来尊崇“百善孝为先,百官廉为德”的为官之道。魏征一生清廉节俭,临死前唐太宗才派人给其家中加盖了正厅,否则去世时连个祭拜的厅堂都没有。2011730日 晚,新编秦腔廉政历史故事剧《太尉杨震》在西安举行首场演出。杨震,陕西潼关人,东汉时期官居太尉。他的门生曾送金于他,以为无人知晓,不料杨震却告诉门 生此事“天知、神知、子知、我知”,拒不收金。杨震为我国古代清官廉吏的典型代表,杨震暮夜却金的故事也广为流传。包拯被老百姓称作“包青天”,是铁面无 私、廉洁公正的代名词。神探狄仁杰、一代廉吏于成龙、海瑞罢官等流传千古的清官故事被世世代代的人们以各种方式传唱纪念,表达着人们对清官廉吏的敬仰之 情,也反映着人们对清明政治和社会正义的强烈期盼。

道 德教化形成舆论。中国社会的群体意识特别强烈,社会文化特别强调统治者通过自身的道德修养和公正廉洁来推动率先垂范、上行下效的廉政社会文化建设。子曰: “其身正,不令而行;其身不正,虽令不从”,强调道德楷模的人格力量,孔子认为“性相近也,习相远也”,要人向善,官僚贵族要在教化中起表率作用。儒家社 会的君子风范也成为文人志士理想人格。尽管历朝历代社会思想交融多样,但都倡导教化。文人志士既注重内省修养德性,又不乏社会责任感,张载的“为天地立 心,为民生立命,为往世继绝学,为万世开太平”,对后世产生了深远的影响。为政以德,是古人安邦治国的准则,在漫长的历史长河中,礼义廉耻已形成一种社会 道德评价机制,寡廉鲜耻之徒都会遭到全社会的谴责、受到制度的惩处;清廉正直之士定会得到世人的高度评价与推崇、成为道德之楷模。用道德教化来赢得民心、 凝聚力量、形成良好的舆论场,是古代政治家成就一番伟业的秘密。

家风家训清廉传世。“廉”是古代官员应具备的最基本的品德与素质,家庭、宗族是孕育道德修养的沃土。在2015年 春节团拜会上,习近平指出,不论时代发生多大变化,不论生活格局发生多大变化,我们都要重视家庭建设,注重家庭、注重家教、注重家风。中国的家风家训中, 包含着丰富的廉政文化内容,《弟子规》开篇即谈到“首孝悌,次谨信,泛爱众,而亲仁”,我国古代重视对人道德的培育和养成,注重家庭伦理道德教育,仁人志 士不仅自己修身养德,而且有严格的家训,力戒儿孙奢靡贪腐。唐太宗就经常通过实际生活训诫太子要节俭勤政、爱民惜民,要有忧患意识。长孙皇后更是时常在唐 太宗枕边吹“廉”风,良好的家风家训在一定意义上成就了贞观之治。陕西大儒冯从吾,出身书香世家,父亲笃信理学,亲书王阳明诗句“人人心中有仲尼”作为冯 从吾的座右铭,冯从吾一生不忘家父教诲,为官清正、中正耿直、爱憎分明、直言敢谏。离关中书院不远的西安碑林博物馆至今仍收藏着一块完整无缺的“官箴”刻 石,碑身有颜希深祖孙三代跋语。碑文上刻“吏不畏吾严,而畏吾廉;民不服吾能,而服吾公。公则民不敢慢,廉则吏不敢欺。公生明,廉生威”,这块碑文内容, 被颜氏家族定为家训,传世后人。《颜氏家训》、《朱子家训》、《了凡四训》等代表性著作朗朗上口、通俗易懂,在民众中广为传颂,不断地教化后人。

廉政制度文化、廉政思想文化和廉政社会文化彼此相互推动,相互影响,构成了长安廉政文化的丰富内涵,对我们今天推进廉政文化建设仍有着重要的借鉴意义。

                  (作者系西安文理学院政治学院、西安廉政研究中心讲师)

如何充分发挥新媒体在党风廉政宣传教育中的作用

王 舵

党的十八大以来,在推进全面从严治党的战略部署大形势下,党风廉政宣传教育工作为党风廉政建设和反腐败斗争中的一项重要的基础性工作,显得越发重要。

当 前,新媒体逐步成为人们生活不可或缺的一部分,成为舆论引导的前沿阵地,是人生观、价值观形成的有效载体,是推动反腐倡廉建设的重要力量。实践证明,新媒 体已经成为舆论阵地的制高点,加强党风廉政建设的重要阵地。如不能占领新媒体,党风廉政建设就会失去一座舆论引导的制高点,就失去了推动党员干部自觉树立 正确的世界观、价值观、人生观、权利观的战略要地。因而应发挥新媒体优势,推动反腐倡廉工作深入开展。研究熟悉新媒体,学会运用新媒体获取信息,实时了解 和掌握反腐倡廉动态,听取民意,广纳民智,是新形势下创新地方纪委监察部门党风廉政建设方式方法的迫切要求,也是落实党委主体责任,始终将党风廉政建设融 入日常工作的重要课题。对此,西安市高陵区纪委监察局不断研究实践,通过利用新媒体载体,探索党风廉政宣传教育工作新方式方法。

一、新媒体助力党风廉政宣传教育工作的开展

所 谓“新媒体,就是依托数字技术、网络技术和移动通讯技术等,通过有线或者无线传输网络,向用户提供信息(数据)服务,发挥传播功能,并能使传播者与受众 (用户)互动的媒介的总和,它以其数字化、交互性、高技术支持等构筑了一个全球性、开放性、全方位的信息空间”。新媒体以其迅雷不及掩耳之势迅猛发展,并 在文化思想领域占据重要地位,成为各种文化、意识形态交流传播的重要场所。新媒体以其独特性给我国廉政文化建设带来了新的助力。

1.党 员宣传教育全面覆盖。党的十八大以来,从中央到地方,全力正风肃纪,反腐惩恶,党风政风得到了明显改善,不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制逐步建立。但 是,全面从严治党永远在路上,尤其是群众身边的不正之风和腐败问题依然多发高发。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上提出,将推动全面从严治党向基层 延伸作为2016年重点工作之一。推动全面从严治党向基层延伸,是树立和维护党的形象和威信、维护人民群众切身利益的必然要求,也是全面从严治党的题中应 有之义。要实现这个目标,首先要统一广大党员干部思想,牢固树立看齐意识,自觉向党中央看齐、向党的理论和路线方针政策看齐,不断增强党员干部自我净化、 自我完善、自我革新、自我提高的能力。这就需要各级党组织坚持不懈地、长期地、经常地抓好党风廉政教育,确保党员干部思想纯洁、作风纯洁,确保党员干部队 伍养成风清气正、廉洁向上的精气神。

.党 风廉政宣传教育多途径发展。新形势下,世情、国情、党情发生深刻变化,我们党面临各种挑战和机遇,广大党员尤其是上世纪80年代后出生的党员比例越来越 大,这些年轻人思想独立性、多变性和差异性更强。而传统的党员教育工作存在着缺乏活力、覆盖领域狭窄、党内活动方式单一固化的问题,容易对青年群体失去吸 引力。因此,抓好党风廉政宣传教育工作应当紧随信息时代的发展步伐,针对其思想特性采用高效便捷、内容鲜活的教育载体,增强党员群众教育的效果和吸引力。 要突破硬性灌输的传统套路,运用新媒体将线下学习与线上互动相结合,使党员可以不分时间、不分场合,随时随地受教育,自我提高。

3.党风廉政宣传教育范围更广。2015年,中国互联网络信息中心发布《第36次中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示,截至20156月,中国网民规模达6.68亿,互联网 普及率为48.8%,其中,手机网民规模达5.94亿。 网络的普及特别是移动互联网应用场景的日益丰富,使得越来越多的人加入网民大军,人们通过互联网随时随地传播和接收信息。新媒体拉近了人与人之间的距离, 消减了由于时间和空间的疆界所造成的阻碍,因而比传统媒体具有更广泛的辐射力,真正做到“秀才不出门,尽知天下事”。新媒体这种广泛的辐射力有利于扩大新 媒体环境下党风廉政宣传教育的辐射范围和力度。

4.利 用新媒体进行党风廉政宣传教育优势凸显。随着网络技术的发展,一份讲稿满堂灌、一篇笔记大家抄的时代已经远去。微博、微信等新媒体相较于传统媒介,在党员 宣传教育方面具有突出优势。一是微博、微信工具的使用已成为多数党员职工日常生活的常态,在当前运用微博、微信开展党员教育的方式相较于传统模式更易于被 人接受。而微博、微信所承载的全面的媒体功能更为广大党员职工喜闻乐见,充分利用H5、易企秀、彩视等图文、影音等多种载体让党员教育变得生动形象、内容 鲜活,也更具吸引力。二是微博、微信都支持多平台运作,宽带互联网和4G智能手机的普及为其使用提供了便利的条件。其中智能手机即时通信的移动化、碎片化 和随时在线的特点,让利用微博、微信进行党员教育变得即时而便捷。无论是针对党员教育内容还是课题讨论,利用微博、微信获取信息的同时也可即时发表意见和 看法,加强沟通交流互动,触发思考和体会。三是多媒体宣传平台可以把理论转换为党员职工可触及可感知的知识,促进“要我学”自觉转换为“我要学”,形成浓 厚的学习氛围,通过引导学习不断触发思考和思想的提升,在促进党员学习的同时更促进了其自主思考、自我教育。

二、高陵区纪委运用新媒体在党风廉政宣传教育工作方面的探索和实践

近年来,西安市高陵区纪委、监察局坚持用系统的思维、统筹的观念、科学的方法来推进反腐倡廉建设,积极探索新办法、掌握新手段、开辟新途径。

1.搭建新媒体复合教育平台。大力整合各种网络资源,拓展工作路径,打造局域网、互联网和手机网“三网并行”的复合党风廉政宣传教育基础平台。一是积极利用各种新媒体形式进行党风廉政教育。一方面,通过“i高陵”官方微信、“陕西高陵”官方微博,手机报、“掌上高陵”、QQ群等新媒体平台,开展特色鲜明的宣传和服务工作,公开大量便民信息,积极开展政民互动、密切关注舆情,解决了一大批群众反映的实际问题,获得群众好评。二是打造互联网“泾渭阳光365”宣传品牌。高陵区纪委主办泾渭阳光365纪 检监察网站,通过网站大力宣传党风廉政建设最新精神,公布区纪委监察局工作动态,特别是“四风”曝光台、纪检监察信访举报民情直通车、举报“一键通”、廉 政文化建设等特色板块,积极进行政民互动、汇聚网文、集合热帖,引导基层单位党员职工自觉强化纪律意识,把纪律挺在法律的前面。

2.丰富和创新教育内容和方式方法。积极利用多媒体载体,大力宣传推广创作新时代党风廉政宣传作品。充分发挥微博、微信的社交属性,推荐广大党员关注“i高陵”、“陕西高陵”,手机报、“掌上高陵”等官方微博微信,鼓励各基层党组织下载党报党刊、中纪委客户端等优秀APP,营造广大党员、党组织“比学赶帮超”浓厚自学氛围;创新工作方法,开通二维码纪 检监察信访举报平台,借助二维码简便、灵活、传递快的优势,受理纪检监察投诉举报,开辟了接受群众投诉举报的新平台,充分利用新媒体媒介深入推进反腐倡廉 建设;大力开展优秀廉政书画作品征集评选等丰富多彩的学习活动,宣传报道各级党组织活动动态、优秀作品,不断激发党员群众学习党章党规的热情与原动力;坚 持定期在各工作群内大量选取热点话题、发布建设性言论,引导党员群众进行讨论,树立主流价值观,传播正确的思想观点,充分发挥领路导向作用。

三、应用新媒体进行党风廉政宣传教育的注意事项

随着移动互联网技术通信技术的快速发展,各级组织借助网站、微博、微信等新媒体平台开展宣传教育工作会有很多新机遇,但机遇与挑战并存,也需要我们注意其中一些问题。

1.注 重宣传教育实效。实践中发现有的单位为了完成上级任务,对本单位新媒体宣传只搭个台子,日常运营不到位;有的单位对区纪委监察局平台推广力度不足,职工群 众知道的不多,未起到应有的宣传教育效果。加强党风廉政宣传教育,新媒体平台不能当花瓶、重形式而不重实效,要让广大党员职工真正认可,新媒体平台就必须 要保证日常活跃度,让党员职工时时刻刻都能受教育,真心学习,把学习宣传的内容印刻到心中,养成行动自觉,才能起到理想效果。

2.“供 给侧”和“需求侧”相结合。要实现党员“想要的”和组织“想给的”两者融合,不定时开展调查问卷、投票等活动,及时根据近期重点形势,了解职工群众最感兴 趣、最想知道的信息内容,以关注点为切入点,做好宣传教育内容的筛选,适当的运用鲜活生动的新媒体语言,保持特色和活力。

3.做 好舆情调控。因为是网络平台,所以要正确区分工作群和朋友群的区别,群里也要讲规矩。要在新媒体的海量无序碎片化信息中,及时调控舆情,对一些涉及敏感话 题,甚至妄议中央的信息,及时加以指正;对一些特别恶劣的舆情事件,要按照相关纪律要求,进行严肃处理,不断纠正党员干部中的错误思想,认识偏差,确保平 台奏响主旋律。

4.做 好新媒体与传统媒体结合。在利用新媒体进行宣传的同时,一定不要忽视传统媒体的宣传力量,毕竟受众对新媒体有一个逐渐接受的过程。要深入挖掘如何更好利用 传统媒体,做好党风廉政宣传教育工作,督促报台网刊等传统宣传阵地主动发声,加大对党风廉政工作方面宣传教育力度。同时,利用新媒体进行宣传也要注意方式 方法,采用科学化人性化方法引导党员职工合理适度地使用新媒体,让新媒体为党风廉政宣传教育发挥更大的正效应。

5.建立高素质廉政文化建设队伍,从而更好地为党风廉政宣传教育工作服务。党风廉政宣传教育者在进行廉政文化建设的过程中起着主导性的作用,媒体环境对其提出了更高的要求:(1)新媒体环境中充斥着纷繁复杂的信息,党风廉政宣传教育者一定要保持清醒的头脑,坚定自己的政治立场和价值观念,不能被西方意识形态渗透或不良信息侵蚀。只有这样才能牢牢把握廉政文化建设的正确方向。(2) 新媒体技术的掌握程度在很大程度上决定着新媒体环境下党风廉政宣传教育的成效。所以,在新媒体环境下党风廉政宣传教育者必须提高自己的学习能力,主动学习 新媒体的新技术,并且能熟练地运用新技术开展党风廉政宣传教育工作,努力创新方式方法,开展形式多样的党风廉政宣传教育。同时,要不断更新内容,使党风廉 政宣传教育跟得上广大民众的需求、时代的需求。

              (作者系西安文理学院政治学院、西安廉政研究中心讲师)

《廉政文化概论》课程体系建构的设想

刘丽群

改 革开放以来,特别是党的“十六大”之后,党中央在加大反腐倡廉力度的同时,高度重视预防腐败工作,明确提出了要加强教育,发展民主,健全法制,强化监督, 创新体制,把反腐工作寓于各项重要政策措施之中,通过深化改革不断铲除腐败现象滋生漫延的土壤。提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方 针,将廉政文化建设确立为反腐倡廉的重要内容,成为惩治和预防腐败体系的重要组成部分。党的“十七大”报告进一步提出:“坚持深化改革和创新体制,加强廉 政文化建设,形成拒腐防变教育长效机制,反腐倡廉制度体系,权力运行监控机制。”20051月,中共中央颁发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,将廉政文化建设确立为反腐倡廉建设的重要内容。201014日, 中纪委、中宣部、监察部、文化部、广电总局、新闻出版总署联合下发《关于加强廉政文化建设的意见》,强调中央将廉政文化建设融入社会主义精神文明建设和反 腐倡廉建设的全过程,大力营造崇尚廉洁的社会风尚,为深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提供思想保障和文化支撑。党的“十八大”以后,习近平总书记反复强 调,历史经验值得注意,历史的教训更应引以为戒。要积极借鉴我国历史上优秀廉政文化,研究我国反腐倡廉史,以便我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设。可以 说,在全社会深入贯彻“十八大”反腐倡廉精神,加强廉政文化建设的背景下,《廉政文化概论》这门课程应运而生

一、概念的提出及其内涵

廉 政文化这个词的出现,至今不过十几年的时间,目前对其定义的表述也多种多样。而廉政这个词中国古已有之,最早见于《晏子春秋》。景公问晏子:“廉政而长 久,其行何也?”晏子对曰:“其行水也。美哉水乎清清,其浊无不雩途,其清无不洒除,是以长久也。”公曰:“廉政而速亡,其行何也?”对曰:“其行石也。 坚哉石乎落落,视之则坚,循之则坚,内外皆坚,无以为久,是以速亡也。”文中的廉政,是对执政者的品行要求。

作为“腐败”反义词的“廉政”,最早出现在19881230日召开的中央书记处会议的会议纪要里。十三大以后,党中央从抓端正党风转到开展以廉政建设为重要内容的党风建设。198861日, 中央下发了《中共中央关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》,要求在整个改革开放过程中做到“改革开放,繁荣经济,要坚定不移地保持廉洁,防止腐败,也要 坚定不移”。年底,中央书记处召开会议,讨论廉政建设问题,指出“把廉政建设作为一件大事来抓”。这是最早使用“廉政”概念的中央文件。

廉政与文化相结合提出的背景就是标本兼治,廉政文化的建设是治本的需要,在中央文件里,廉政文化的定义基本统一。廉政文化,是人们关于廉洁从政的思想、信仰、知识、行为规范和与之相适应的生活方式和社会评价,从根本上反映着一个阶级、一个政党的执政理念、执政目的和执政方式,是廉洁从政行为在文化和观念上的客观反映。以上是廉政文化定义的内涵,内涵揭示的是事物的本质属性。廉政文化的外延是指它所包括的范围,具体是指廉洁的政治文化、廉洁的社会文化、廉洁的职业文化和廉洁的组织文化等四个方面。

二、学科研究对象及其特点

学 科概念来自于西方。古希腊亚里士多德时代,所有知识都包含在“哲学”之中,“哲学”是科学总汇。此后,一门门学科成熟以后便从“哲学”中分化出来,形成了 我们今天分科教育的学科体系。学科分化的依据是研, 究对象的不同,每门学科都有自己特有的研究对象,那么,《廉政文化概论》课程的建设,首先要厘清其研究对象。

廉政文化的定义前文中有表述,从字面意义上看,廉政文化就是跟廉政有关的文化,这里除了廉政,文化这个概念也很重要,而且目前廉政文化研究对象的分歧焦点也在文化上面。

文化的定义最早来自英国文化学者泰勒(E.B.Tylor),在他1871年 发表的《原始文化》这一里程碑式的著作中,他把文化表述为:“文化,或文明,就其广泛的民族学意义来说,是包括全部的知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗 以及作为社会成员的人所掌握和接受的任何其他的才能和习惯的复合体。”泰勒强调了文化作为一个精神文化的综合整体的基本含义,其定义比较具有权威性,对后 世文化研究产生重要影响。迄今为止,已经形成了文化概念的海洋。1952年,美国文化人类学家克罗伯(A.L.Kroeber)和克拉克洪(Cluckhohn)合著的《文化——有关概念和定义的回顾》一书,罗列了从1871年到195080年间出现的文化定义164种之多。从1952年至今,已经发展到了260余种之多。

我 国学者对文化概念的解释更多地受到前苏联的影响,即是把文化分为广义和狭义两个层次。广义的文化是人类在社会发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总 和。狭义的文化是指社会意识形态以及与其相适应的制度和组织机构。也有专家把文化的结构划分为三个层次:物质生产文化、制度行为文化和精神心理文化。物质 生产文化是指在人与自然的关系中,人类改造自然的活动与成果,主要指实体性、器物性的成果。制度行为文化是指在人与社会的关系中,人类建立社会制度和人的 行为规范的活动及其成果,以及由此形成的风俗习惯。精神心理文化是指人类在长期的社会实践和意识活动过程中长期孕育而成的价值观念、思维方式、道德情操、 审美趣味、民族性格等。它包括:与制度相对应的意识形态,即政治理论、法权观念、哲学、宗教、文学、艺术等;与风俗相对应的社会心理文化,即思维方式、价 值观念、道德情操、审美情趣、宗教信仰等。

文 化概念的使用,应根据学科的内容来确定。如果从两层次上看,作为廉政文化研究中的文化,应限定在狭义的精神创造领域,即社会意识形态以及与其相适应的制度 和组织机构。文化两分法中的狭义文化与文化三层次的制度文化、精神文化,在范围上是大体一致的。目前所见的有关廉政文化的著作,基本上都是把廉政文化界定 在精神创造领域,笔者也赞同这一观点,并进一步可以把廉政文化再细分为廉政制度文化与廉政精神文化。但是在讨论《廉政文化概论》教材体系时,也有少数专家 认为上述范围太宽,廉政文化中的文化应该仅指三层次中的精神心理部分,即意识形态和社会心理,而廉政制度不应成为廉政文化的研究对象。显然这种分歧是对文 化概念的不同理解造成的,但后一观点也值得重视和讨论。

从 廉政文化的研究对象来看,这门学科在纪检监察专业人才培养体系中属于理论性很强的实践学科。理论性表现在它直接面对的是精神层面的文化,并且需要对一些相 关的概念做深入的探讨。但这并不意味着它只能凌驾于实践之上而保持着距离,廉政文化作为理论武器必须通过宣传、教育等方式来武装广大党政干部,并且营造出 清正廉洁的社会氛围。

三、学科建设及其内容体系

自十六大以来,有关廉政文化及廉政文化建设方面的论文、著作越来越多,但建立学科体系的尝试应该是首推2011年方正出版社出版的由麻承照先生著的《廉政文化概论》,2014年 本书重新修订再版,成为方正出版社《廉政文化文库》系列丛书中“基本理论卷”的重要组成部分。方正出版社在反腐倡廉书籍出版方面一直走在中国的最前沿,其 中有很多教材类的著作,主要是针对各级纪检监察部门的干部培训。随着一些高校在法律、思想政治教育专业的基础上开设了纪检监察方向课程,在没有自编教材的 情况下,方正出版社的一些教材也进入到大学课堂。《廉政文化概论》是纪检监察课程体系中的必修课程,麻承照先生初步建立起这门课程的框架。其教材分为上、 中、下三编,上编为“廉政文化的基本理论”,包括廉政文化的定义、学科关系以及特征、功能等三章内容;中编为“廉政文化的历史发展”,包括中国传统廉文 化、马克思主义的廉洁文化以及西方国家的廉政文化等三章;下编是“廉政文化与其它学科”,包括廉政文化与制度文化、与行为文化以及与文艺、教育等三章。应 该说,作者的考虑非常全面。

另外,值得一提的是南京大学出版社2013年 出版的、由南通大学杨礼宾主编的《大学生廉政文化教程》,此教材被列为普通高等教育“十二五”规划教材。虽然这本教材的概念是“廉洁文化”,与“廉政文 化”有别,而且针对的是大学生廉洁教育,但它的价值在于它是大学团队为满足教学需要编写而成,授课对象明确。本教材除了“绪论”部分介绍基本概念外,又依 次分为理论篇、历史篇、借鉴篇、制度篇、心理篇、实践篇和展望篇等七部分。作为廉政文化研究起步很早的南通大学,大学生廉洁教育已成为全校必修课。

除此以外,一些大学陆续开设纪检监察专业课程,廉政文化课是必修之一,也都相继在编写教材。比如西安文理学院在西安市纪委的资助下,从去年开始陆续出版纪检监察专业课程的相关教材,笔者主编的、由中国政法大学出版社出版的《廉政文化概论》也作为系列教材之一在今年9月出版面世。

《廉 政文化概论》的框架体系可以分为四个部分。就课程框架来说,所有学科无一例地第一章是绪论部分。作为《廉政文化概论》这门课程,绪论中首先要界定其核心概 念,如“廉”、“廉政”及“廉政文化”,对廉政文化的释义也就决定了这门课程的范围。通常,绪论中还有一块重要的内容是介绍学科的创立、发展和成熟的过 程,但本学科是新兴学科,尚无历史可沿革。而作为概念还存在争议的情况下,区分廉政文化与相关概念的关系实有必要,如指明廉政文化与廉洁文化、廉政文化与 党风、廉政文化与反腐败等联系与区别之处。当然,所有学科在绪论部分都要指出学科的特点以及功能(或者作用、意义)。

《廉政文化概论》框架体系的第二部分介绍中国当代廉政文化的源头,通常包括三大块:中国传统廉政文化、马克思主义廉政思想以及西方廉政文化。也有把这三大块看成是廉政文化的构成,笔者认为“构成”不如“来源”准确,这三部分实际上为当代中国廉政文化提供了源泉和养料。

《廉 政文化概论》框架体系的第三部分是该学科的核心内容,即廉政文化的构成。因为廉政文化中的文化指的是狭义方面,包括制度文化和意识形态层面的精神文化,相 对应地此部分也应包括廉政制度文化与廉政精神文化两大块内容。廉政制度文化包括廉政政治制度、廉政经济制度和廉政法律制度;廉政精神文化中可以包含与廉政 文化有关的宗教、心理、民俗等体现人的价值取向的多种因素。

麻 承照先生的《廉政文化概论》的三编内容大体与笔者前三部分相对应,但笔者认为还应增加一个重要部分,就是廉政文化建设。从《廉政文化概论》这门学科的产生 的背景和意义来看,这门学科的价值就在于其理论的实践效果。所以这一部分要阐明廉政文化建设在哪些方面开展,怎样开展?也就是探讨廉政文化建设的具体内容 和途径。在目前有关廉政文化方面的公开出版物中,廉政文化建设方面的著作和论文占到一半以上,所以这部分理应被纳入到学科建设之中。只有从理论上升到了实 践层面,这一学科才有更广阔的发展空间。

随 着社会的不断发展,会出现新的事物,也会产生很多新的问题,所以新的理论也不断被建构,新的学科也不断诞生。当前的中国,反腐倡廉已成为一项重大的政治任 务,在健全法制、强化监督、加大打击力度的同时,更要在理论上研究其根源、规律,总结古今中外的反腐败成果。中国反腐败的成功不但需要法律武器,也需要强 大的理论武器,这样才能建立起“干部清正、政府清廉、政治清明”的长治久安的太平盛世

(作者系西安文理学院政治学院、西安廉政研究中心副教授)

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